县域经济是整个国民经济的重要组成部分且具有重要地位，自古就有“郡县治，天下安”。经过改革开放30年的持续快速发展，我国已进入转变发展方式、寻求科学发展的新的历史阶段。那么，从县域这一层面来看，什么样的发展是符合科学发展观要求的，什么是有悖科学的发展，确实是一个值得认真探讨的课题。根据县域经济的特点和实际，我认为，迄今县域发展过程中背离科学道路的问题，可以概括为如下八个方面。
表现一：“工业至上论”
在产业选择上，不顾自身条件，违背所在区域的主体功能定位，普遍把发展工业作为“立县”、“兴县”、“强县”的战略。与城市经济特点不同，我国县一级经济与“三农”密切联系，主要承担农业生产、农产品加工以及生态涵养功能。如果我国2000多个县都来集中搞工业建设，那么谁来解决13亿人口的吃饭问题？
目前，县域发展面临的最大难题是，若不发展工业，如何保证农民的增收和地方财政收入？对于农民增收，国家已出台一系列惠农政策，但持续增收仍难有保证。由于免除农业税，工业薄弱的县级财政普遍困难，而上级财政转移支付难以弥补公共支出需求的巨大缺口。
解决这一难题的总体思路应当是，在保持县域承担的主体功能的条件下，不断增大上级财政对县域的转移支付规模（“省县直管”是一个有益的尝试）；同时，鼓励县域因地制宜，适当发展本地具有比较优势的特色加工业及城市配套服务型产业。
表现二：“重大轻小、重外轻内”
从发展主体上，重视大企业、大项目以及引进外来投资商，而对中小企业、有特色的项目以及县域内本土成长的企业，缺乏应有的关注和政策扶持。一般来讲，由于县域产业配套环境和能力的限制，县域经济发展的主体必然是大量的中小企业。积极发展有专业化特色的中小企业集群，有利于较快提升县域产业竞争力，壮大县域经济规模。
县域经济加快发展有赖于大力吸引外来投资，但必须注意处理好培育本地企业和引进外来投资的关系。本土企业的成长较慢，却容易形成地方网络，产业的根植性较强；引进企业可以带来资金、技术和管理经验，但外来企业比重过大，也会带来“蜂群”式迁出的风险。我国东南沿海一些地区外向型经济出现的问题，应当认真总结汲取经验教训。
表现三：滥占耕地，滥设开发区
在工业用地上，大量占用良田耕地，对招商项目用地控制不严，不注意集约使用，很多县特别是经济发达的“百强县”，已过早出现土地资源的短缺，在耕地“占补平衡”中“占优补劣”，良田比例不断萎缩。同时，县域范围内设立多个各类开发区（甚至各镇都有），经过清理后仍有不少违规建设的开发区（或产业园区，也有的叫“工业集中区”），而且规划面积少则几十平方公里，多则上百平方公里，土地资源的破坏和浪费现象严重。
土地集约使用，工业项目向园区集中，这是县域科学发展的重要内涵，这可以通过人均耕地指标的变化、单位用地投资强度、单位土地产出率等指标进行控制和检验。不仅要严格限制占用耕地，还要通过清理或整合，减少开发区数量，同时，鼓励产业园区建设多层标准厂房，最大限度地利用已有空间。
表现四：全民招商，竞相让利
在招商引资上，动员全民招商，从政府到企业，从主管招商部门到其他党政部门，分解招商指标，提出奖惩要求；为争取投资商落户，在地价、税收、水电气供应等方面，与其他地区竞相开展“让利”优惠。这种在招商引资中竞相出让利益或好处给投资商，以争取外资的“让利竞争”的行为，不仅会损害国家和地区利益，而且与企业的削价竞争相似，它是一种初级的、低层次的竞争模式。
新的历史时期，不能再继续延续这种“让利竞争”模式，应当向“服务竞争”模式转型，即通过县域综合服务水平的竞争来吸引投资者。特别是东部沿海发达的县应成为率先转型的典范，要按照科学发展观的要求，提升引资质量，更多地在服务水平上、在创设良好的投资环境上下功夫。由“让利竞争”向改善综合环境的“服务竞争”转变，是我国县域经济发展提高层次、走向成熟的趋势和要求，也是县域科学发展的根本体现。
表现五：不重视自主创新和知识产权保护
县域发展中的不科学表现，还在于发展的动力主要来自资源和投资驱动，而非创新驱动。也就是长期依靠高投入、高消耗、高排放来取得经济高增长，依靠低廉劳力、低价格和多数量的加工贸易获取出口外汇收益，不重视科技投入和知识产权保护，甚至纵容制假、贩假。
从根本上看，我国经济和工业化的驱动要由资源、资本驱动，转向包括观念、技术、制度在内的创新驱动，尤其要增大技术创新对经济增长的贡献。
表现六：不重视“两型社会”建设
县域经济发展背后所忽略的资源和环境代价问题，既是我国传统发展模式的路径依赖形成的，也是现行体制机制不完善不健全所造成的，还有工业化推进阶段认识局限性等原因。国外早期形成的一些发展误区迄今仍然存留在我们社会中，比如，过于偏重物质财富的增长而忽视社会的全面发展，把发展简单地等同于经济增长；把资源耗减和环境损害及其修复看作是独立于经济增长之外的活动，而不是应扣除的成本。这种发展观导致的后果是，经济资本大量增加，而自然资本大量损失；经济发展长期循着“资源—产品—污染排放”的线性模式运行。国内外经验均已表明，这种发展是不全面、不协调、不可持续的。
表现七：政府职能缺位和错位
在政府职能上，主要体现在职能的缺位和错位。县域政府承担了许多本该由市场或企业主体来做的事，如招什么商、选什么项目、如何营销，都有政府部门参与其中。而对政府最需要关注的如何为本地居民提供优质的公共服务和改善民生问题，却没有给予应有的重视，以致县域范围内出现许多的群体性社会事件，社会冲突问题加剧。
要按照中央提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，明确政府的职能配置，摆正县域经济中市场与政府的关系。现阶段的县域经济发展中，政府最重要的职能应当是，着力创造良好的发展环境，不断提升县域居民的生活水平。特别是重视提高政府行政服务的质量和水平，健全法规制度，规范市场行为，完善基础设施和公共服务，增加当地居民就业和农民的收入。
表现八：缺乏科学的规划和评价体系
县域发展中的不科学还表现在，发展目标定位、思路和措施往往比较随意，常常因领导人变动而改变，经济工作盲目性大，缺乏前瞻性和全局意识，上级对县域领导的政绩考核缺乏科学的评价体系。前些年，国家有关部门和一些社会学术团体根据各自确立的不同指数体系，每年对全国2000多个县进行测评，并公布前100个县，即所谓“百强县”评选。这些测评主要是采用地区生产总值、地方财政收入、固定资产投资等指标，没有反映出各地在节能降耗、环境保护、民生改善等方面的状况，在一定程度上对县域发展造成误导。
科学发展的前提是要有科学的规划和决策。在规划方面，要避免唯领导意志为上的传统做法，聘请有关专家制定符合未来发展趋势和地方实际的县域发展规划。同时，要改进对县域领导政绩的评价体系。评价体系要全面体现新时期科学发展观的要求，尤为重要的是，将资源节约、环境影响、节能减排、民生改善、社会和谐等目标和责任，与GDP增长、财政收入增长等目标，同时纳入地方政府的政绩考核体系，并增大前者在评价体系中的权重。
（作者陈耀 ：中国社会科学院工业经济研究所研究员、博导）
《人民论坛》 (2009-06-16)
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