城乡二元土地制度安排,尤其是农村土地长期承载的基本社会保障功能,是农民工被排斥在诸多城市基本公共服务保障范围之外的深层因素。
“十二五”期间,我国的发展方式转变与农村改革发展直接联系在一起。转变发展方式,重要的是把13亿人的社会需求释放出来,以形成消费主导的基础条件。这就需要加快城市化进程,使城市成为建设消费大国的主要载体,同时加快城乡一体化进程,把7亿多农民的潜在消费需求转化为现实需求。无论是城市化还是城乡一体化,都绕不过“农民工”这个坎。“让农民工成为历史”,实现农民工市民化,既是推进城市化进程的重头戏,也是推进城乡一体化的突破口。
农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。30年来,这个“特殊群体”在为工业化、城市化作出历史性巨大贡献的同时,却难以公平分享改革发展成果。进入发展的新阶段以后,如果再按照以往的思路,必然会造成不可估量的后果。需要注意的是,农民工群体结构正在发生重大变化。“十二五”时期,“80后”、“90后”等新生代农民工将成为产业工人的主体。从近几年的情况看,新生代农民工大量进入城市劳动力市场,他们不再是为了生存而进城,而是为了谋求发展而进城。其利益诉求也开始多元化和现实化。
农民工既涉及农村,又联系城市。解决农民工市民化,既是城乡一体化的焦点,也是统筹城乡发展的重点。我以为,应当把“让农民工成为历史”作为重要的突破口,着力破解城乡二元的户籍制度、基本公共服务制度和土地制度。比如,以落实农民工就业落户政策为突破口,放开城乡二元的户籍限制。建议“十二五”时期分两步走:第一步,前三年实现中小城镇户籍制度全面放开；第二步,后两年实现大城市户籍制度基本放开。“十二五”末期,把农民工“暂住证”改为“居住证”,实现农民工在全国范围内的自由流动和统一管理。
如何有效保障农民工群体的基本公共服务是当前的一个突出问题,2006年农民工享有的基本社会保障水平只有城镇居民的25%。近两年这一差距有所减小,但是仍然比较悬殊,尤其是制度还未对接。只有在“十二五”期间实现农民工市民化,让农民工享受均等的基本公共服务,才能为未来10年实现城乡基本公共服务均等化奠定重要的基础。伴随着农民工在全国范围内跨区域流动越来越频繁,应当尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策,保障农民工无论在什么地区就业,都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务,尤其是解决其子女教育和基本医疗保障问题。
推动城乡一体化,也不能绕过土地这个农村的核心要素。城乡二元土地制度安排,尤其是农村土地长期承载的基本社会保障功能,是农民工被排斥在诸多城市基本公共服务保障范围之外的深层因素。因此,“十二五”期间在土地方面要尽快剥离土地社会保障功能,使农民工能实际获得与城镇居民平等享受基本公共服务的权利,应当叫停诸如“土地换社保”等各种不合理做法。尤其是在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下,不能硬性要求农民工以放弃土地权利为代价来获得城市的基本公共服务。其实,完全可以把政府土地收益的一部分用于解决农民工基本住房保障问题。这里的主要建议是:第一,将农民工纳入居住地城镇居民住房保障范围,实现“住有所居”的目标。第二,规定一定比例的土地收益用于改善农民工住房保障。当前,土地增值收益已经成为地方政府收入的重要组成部分,农村土地转换为城市土地的增值收益,理应让农民工参与分享。建议“十二五”时期明确规定50%的土地收益要用于包括农民工在内的住房保障。第三,建立符合农民工实际需求的住房公积金制度,探索符合农民工特点的住房公积金使用办法。
“十二五”时期,“让农民工成为历史”,实现农民工市民化,将大大加快城市化和城乡一体化进程,将对以公平与可持续发展为目标的发展方式转变产生重大而积极的影响。我们应当为此付出努力!
（作者迟福林 系中国(海南)改革发展研究院院长）
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