自2007年7月1日《农民专业合作社法》实施以来，我国农民专业合作社发展迅速，截至2009年底，全国依法在工商行政管理部门登记的农民专业合作社达24.64万家，比上年增长一倍多；实有入社农户约2100万户，占全国农户总数的8.2％，入社农户数量也比上年翻了一番。农民专业合作社在促进农业增效、农民增收方面做出了卓有成效的探索，但其发展中金融支持乏力，已成为影响农民专业合作社发展的重要问题之一，必须切实加以解决。美国、日本、印度等国的经验值得借鉴。
国外金融支持农民专业合作社的基本经验
（一）专门金融机构支持与众多金融机构共同支持并存
美国农业合作社除与其它企业一样可以获得商业金融机构的贷款外，还可以获得多个专门机构的贷款，如农村电话合作社可以根据1936年《农村电气化局法》和1949年的修正案，取得农村电气化局的贷款；从事大宗农产品和牲畜生产经营的农业合作社可以从联邦中间信贷银行获得贷款。但美国农业合作社的主要贷款来源于合作社银行，依据美国1933年《农业信贷法》，除设有中央合作社银行外，还在全国12个农业信贷区分别设立一个合作社银行。这13家银行以全国约6000家农村合作社为贷款对象，是合作社资金的主要提供者。
印度的农业合作社可以获得政策性银行、商业性银行、合作银行等多种金融机构的贷款，邦合作银行或区域中心合作社银行是专门为合作社提供贷款的金融机构。
法国和德国建立政策性金融和商业性金融的分工协作机制。在市场分工上，政策性金融侧重于支持投资回收期长、风险较大的农业经营性项目；商业性金融侧重于支持商业可持续的农业经营性项目。在运作机制上，两国政策性金融业务都实行商业化运作，所有商业银行都可以按照商业可持续原则自主开展农村金融业务。
（二）生产合作社与信用合作社融为一体
日本农协是按照农民自愿的原则登记成立的，是集生产、供销、融资为一体的合作经济组织。由三个层级构成，最基层是农业协同组合，由市町村的农民、其他居民和团体入股组成，它可以为农户办理存款、贷款和结算性贷款业务。日本农协组织参加率极高，几乎所有的农户都加入了农协。中间层是信用农业协同组合联合会，简称信农联，为都道府县一级，由基层农协入股组成，吸收基层农协的剩余资金，通过存贷来调节各基层农协之间的资金余缺。最高层是农林中央金库，由农信联入股参加，它在全国范围内对系统内资金进行融通、调剂、清算，并且是农协组织与其它金融机构资金融通的渠道。这三级机构之间不存在行政隶属关系，各自独立核算，自主经营、自负盈亏，但是上级组织对下级组织负有管理和服务的责任。
（三）国家法律规范
1971年美国《农业信贷法》对向合作社银行借款的合作社资格作了严格的规定：只有真正的农业合作社才有资格向合作社银行申请贷款。所谓真正的农业合作社，是指合作社80%以上的投票权掌握在农业生产者或合作社联盟手中，且至少有50%的业务是在其社员之间进行。对于某些农村公用事业以及农场供应合作社，选举控制权至少为60%。1980年《农业信贷法》修正案还要求合作社银行为农产品出口提供金融服务。
日本《农业协同组织法》、《农林中央金库法》等法律规范详细规定了农协的经营范围、监管事项和权限等，为农协金融的稳健运营提供了法律保障。
印度国会981年通过了《国家农业和农村发展银行法》，规定国家农业和农村发展银行间接地为合作社提供融资业务，即国家农业和农村发展银行为邦合作银行或区域中心合作社银行的贷款提供融资，而邦合作银行或区域中心合作社银行为初级纺织合作社和地区纺织合作社融资，为高级合作社对肥料的购买、储存和批发性分销提供融资，为产业合作社、森林劳动合作社提供融资。
（四）政府财政、税收和金融政策支持
美国的农业合作社成员主要是农场主，合作社的实力大都较强，通过抵押担保获得合作社银行贷款一般不成问题，不过美国政府对农业合作社仍提供了一些支持。如美国政府通过农村合作社发展赠款计划资助建立了农村合作社发展中心，向农民提供合作社培训服务；帮助成立初期的合作社制定经营计划、申请贷款、聘请经理等，直到合作社正式运营，以吸引更多的外部资金。
为了支持农协金融的发展，日本政府在财力和政策优惠等方面都给予了大力的支持。如在农林中央金库成立初期，政府投入了大量资金；基层农协的存款利率可以高于普通银行利率，以帮助它吸收储蓄；政府还为农协金融机构提供税收优惠、财政补贴等支持。
印度储备银行规定本国银行对包括农业在内的优先部门放款不得低于贷款净额的40％，外商银行则不得低于32％。印度储备银行把商业银行向SHG的贷款归为优先部门贷款。商业银行为了完成印度储备银行规定的向农村地区贷款的任务，或自己培养SHG并提供贷款，或直接向NGO和其他机构组建的SHG提供贷款。
为从资金上扶植农业合作社的发展，印度政府分别建立了全国农业信贷基金、全国合作社发展基金、全国仓储设备发展基金等国家基金，帮助各个邦政府参股合作社，扩大农业合作社农产品储备能力，促进农业合作社发展。
法德两国建立了农业贷款贴息机制。政府制定贴息贷款预算，法国的贷款补贴发放由“农业与林业委员会”负责，德国则由政策性银行负责；贷款品种覆盖面较广，主要包括青年农民贴息贷款、农业现代化特别贷款、养殖业特别贷款、特别作物栽培贷款、公用农业生产资料特别贷款、农业灾害特别贷款等六类；实行差异化利率并保持较低的利率水平，总体上保持在2.5％左右，平均低于市场利率4个百分点左右；贴息期限较长，一般在九年左右，最长的达15年等。
法国在各种农业合作社创办时，政府给予投资津贴，免去其应交的工商利润税、营业税和地产税；对于农业共同经济组织给予财政补助、税收回扣等援助；对于销售组合，在创办后三年内给予财政津贴，优先提供资助。
（五）健全风险分散和补偿机制
为维护金融秩序的稳定，日本农协金融系统建立了完备的风险防范机制。一是存款保险制度。根据1973年《农林水产业生产合作社存款保险法》的规定，日本成立了农林水产业生产合作社存款保险机构，主要负责两大业务：存款保险和资金援助。存款保险业务是指在农协金融系统出现经营问题、停止兑付存款时，由保险机构直接向储户支付保险金。资金援助是指存款保险机构为了维持农协的信用秩序，在必要的情况下，向农协提供资金援助。二是相互援助制度。农协必须将吸收存款的10%作为专项资金储备，交由农林中央金库管理和运用，当农协出现风险时，农林中央金库可向农协提供援助性低息贷款。三是信用保证制度。它由政府、农协系统共同出资组建，主要对农协经营损失和债务进行补偿。
印度银行对SHG的金融支持方式是印度的一大特色。SHG(Self Help Group)最早由印度国家农业和农村发展银行于1992年发起，它是由10－20个穷人组成的互助小组，成员有相似的社会和经济背景，通过小组的形式可以互相帮助。SHG成立六个月后，符合条件就可以获得银行贷款，SHG再将贷款贷给成员。如果小组某成员不能归还贷款，小组其他成员就有责任帮助还款，否则SHG就会对银行违约，无法再从银行贷款。
法德两国着力从完善农业保险和社会保障方面分散农业专业合作社的经营风险。一是法德两国的农业保险起步较早，他们把农业作为一个系统进行承保，范围由种养业保险、财产保险等逐步扩大至人身保险，有效降低了农业生产经营风险和相应信贷风险。二是健全农村社会保障制度，确保农民在抵押财产甚至住房被处置后仍能维持基本生活。三是鼓励农民专业合作社根据本社的会费额度和相应社员的诚信状况以及生产情况，提供有偿贷款担保服务，但前提是贷款社员务必提供财产抵押，合作社只对抵押财产处置后还款不足部分承担清偿责任。四是鼓励由各类农业协会、银行业协会等出资组建担保银行。
完善金融支持农民专业合作社发展的建议
（一）完善法律建设
完善金融支持农民专业合作社的法律保障机制，主要是使《农民专业合作社法》与有关金融法规内容衔接，并加强监督。具体可从以下几个方面来考虑：一是修改《农民专业合作社法》、《农业法》等法律的相关章节、条款或制定相应的《细则》，明确农民专业合作社的主管部门，以加强和规范各级政府对农民专业合作社的指导和推动，避免政出多门；明确政策性金融支持农民专业合作社的具体内容、办法等规定，调动农业发展银行对支持农民专业合作社发展的积极性；进一步完善支持农民专业合作社及其所属企业发展的税收优惠政策的具体规定，促进农民专业合作社不断增强自身实力。二是修改《商业银行法》、《农村信用社管理规定》、《农村合作（村镇、邮政储蓄）银行管理暂行规定》等金融法规，或制定相应的《细则》，明确各类金融机构在支持农民专业合作社中的地位、具体支持方式、权力、责任和义务等。三是完善有关金融监管法规，明确银监会行使金融支持农民专业合作社及相关业务的监管职责，并规定具体的监管内容、方式，及授予必要的处罚权限等。
(二) 规范发展农民专业合作社
农民专业合作社努力实现规范运作、充满活力，是取得金融支持的提前。因此，一要规范农民专业合作社的运作。农民专业合作社要严格按照《农民专业合作社法》、《合作社财务管理制度》制定合理的规章制度，进一步明确经营目标，明晰产权，规范自身经营行为和信用行为，提高其管理能力和财务运作能力，在此基础上，主动了解银行的信贷政策、金融服务品种等。二要以股份合作的方式增加农民专业合作社的资本积累。可尝试并推广股份合作的方式吸收资金，壮大合作社实力、增强社员对合作社的责任心和归属感，也为农民专业合作社能赢得更多的金融、贸易、技术等服务提供基础条件。三要努力实现规模化、产业化经营。通过专业合作，促进土地流转，实现规模经营；通过流通、销售合作，突出“产供销”一体化、“种养加”一条龙的发展模式，实现合作社——农户——龙头企业的利益共同体。四要强化管理层的经营能力。一方面着眼于对管理层的培训教育，着力提高其经营管理能力；另一方面可在有条件的合作社实行董事会和经理层分工治理的模式，聘请职业经理人专门经营合作社，提高内部管理能力和效率。
(三)完善支农金融体系及服务功能
一要完善支农金融体系。农业发展银行要在主要集镇设立营业机构，对没有营业机构的乡镇要与当地农业银行或农村信用社建立业务代理关系，延伸农业政策性银行服务触角。农业银行要在主要集镇设立营业网点，对没有营业网点的乡镇，可通过组织流动服务组、投放ATM、POS设备，发展网上银行、电话银行用户等方式，扩大金融服务的覆盖面。加大村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构的建设步伐，要进一步鼓励各类金融机构以全国所有乡镇全覆盖为目标，发起设立新型农村金融机构。要积极探索深化资金互助社建设，一方面可考虑以专业合作社为基础建立专门信贷服务机构，特许其在社员内组织存款、办理贷款，开展特定的信贷服务，发展农民自己的NGO组织；另一方面，在村镇银行、小额贷款公司组建过程中，应考虑引入农民专业合作社为股东，通过产权纽带建立新型农村金融机构与专业合作组织的紧密联系，运用授信机制、信贷杠杆、差别利率等手段，对专业合作组织及其社员进行扶持。二要定位各类金融机构对支持农民专业合作社的职能、职责。总的原则是在各类金融法规的指导下，建立涉农政策性金融与商业性金融分工合作机制、国家控股大型商业银行与区域性地方商业银行的支农社会责任机制、在我国经营的外资（国）银行的城市业务与农村业务（或资金缴存）的协调机制，从而完善对农民专业合作社及农户全方位的金融服务。三要创新金融产品和管理流程。支农金融机构要加强调查研究，了解农民专业合作社的金融需求规律，制定具有操作性的实施细则，建立专门的业务操作流程和信贷工作机制，进一步增强金融服务功能。在具体操作上，要以有效控制风险为前提，摸清专业合作社的生产、加工、储藏、运输、销售等各环节的综合资金需求，进行整体授信，实施一次申请、集中授信、循环使用、余额控制的管理办法加大金融支持力度。四要创新担保方式。探索扩大农业产权质押范围，积极扩展林业、果业等农业经营权和受益权的权利质押贷款；大力拓展农村资产担保范围，将农村地区的房产、农业动产、运输工具等转换为担保资产，解决农村动产不能抵押的问题。五要规范对民间借贷的管理。在《放贷人条例》或《民间金融法》尚未颁发之前，金融监管部门要从借贷形式、相关手续、契约要件、双方的权利义务、融资使用范围、利率水平、税收征收、违约责任等方面加强管理，引导民间借贷活动规范运作，发挥对农民专业合作社和农户资金支持的积极作用。
(四)创造良好的农村金融环境
一要加大财政支持力度。中央财政要逐年增加预算、安排专项扶持资金，省市县级财政要切实安排预算、加强对农民专业合作社的支持，并在专项使用规则的指引下，对农民专业合作社的基础设施建设、人员培训、品牌打造及科技改造等方面进行重点支持。中央省市县还应设立农民专业合作社发展专项基金或者担保基金，并将支出列入中央及地方预算，加强对商业性金融支持农民专业合作社的风险保障。二要完善税收政策优惠。政府可根据农民专业合作社带动农户数量、对农户收入的贡献度等进行评估，决定对农民专业合作社及所属企业实行减免税政策及具体项目、幅度；对金融机构支持农民专业合作社和农户用于农业生产经营的贷款适当减免营业税，并进一步扩大税收优惠范围。三要建立风险保障机制。进一步扩大政策性农业保险的试点范围，并尽快实现政策性农业保险全覆盖。政策性农业保险公司应开发一些适应成本高、风险大及农民个人无力全部承担的保险产品，扩大对农民专业合作社、农户生产经营的风险保障。商业性保险公司应积极发挥补充作用，开发适应市场需要、农民专业合作社和农民个人能够支付、有一定盈利空间的保险产品，扩大农业保险的范围。同时各级政府应出资设立风险补偿基金或提供保费补贴，在增强农民投保的积极性的同时，引导商业性保险公司拓展涉农保险业务。四要建立多种形式的农村贷款担保体系。借助农民专业合作社成员之间紧密的合作关系，引导农民专业合作社之间及农民之间建立多种形式的贷款担保组织机构，以实现与银行信贷的有效对接。同时，积极完善相应的中介服务体系，尽快建立农村产权登记、评估、抵押、流转等中介服务机构、组织和流通市场，为实现农村产权的担保、流转和变现提供现实条件。五要整治农村信用环境。加大农村信用环境整治力度，积极支持金融机构依法收贷、打击逃废债行为，为金融机构加大力度支持农民专业合作社创造良好的外部条件。
（作者单位：农业银行安徽省分行）
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