农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会《决定》提出，建立现代农村金融制度，创新农村金融体制，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。《决定》为深化农村金融改革指明了方向，必须从农村金融体系的整体着眼，放松对农村金融的管制，培育竞争性的农村金融市场，加快建立普惠型的农村金融体系。
一、农村金融供给与信贷约束
我国长期执行的城市和工业优先发展的战略，决定了金融业事实上执行了牺牲农村金融保城市金融、抽调农村资金支持城市工业发展的政策。改革开放特别是 20 世纪 90 年代以来，这种政策取向有所变化，农村金融组织为农民、农业和农村经济发展提供金融服务的状况有了明显改善。但是农村经济仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，金融机构对农村信贷资金投放不足的问题并未得到根本性改变。
我国正规的农村信贷渠道主要有四类： 商业银行、政策性银行、合作金融机构和邮政储蓄，具体包括六家金融机构：农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行、农村合作银行和邮政储蓄机构。虽然农业与农村相关贷款的投放近年来大幅度增长，但直接用于农户和农村企业发展的贷款的相对比例比 2002 年初甚至还有所下降。国务院发展研究中心农村部 2005 年开展了百村农村金融调查。在 1962 户有效样本农户中， 60.65% 的农户有资金融入需要， 32.67% 的农户获得了信用社贷款，而且信用社对有金融需求农户的贷款满足率达到 48.36% （即有借贷需求农户中获得信用社贷款农户的比重）；而如果考虑农户的申贷获得率，信用社对申请贷款的农户信贷满足率进一步提高到 74.19% （即实际获得信用社贷款农户占申请过贷款农户的比重）。但通过深入分析则可发现，正规金融对农村金融需求的满足仍不容乐观。
（一）正规金融制度安排与实际需求的不匹配抑制了农村金融需求的正规诉求
根据此次调查的结果，在有借贷需要的 1190 户农户中， 462 户（占 38.82% ）农户根本就没有向正规金融机构申请过贷款，而且这其中又有 143 户农户最希望的信贷渠道是信用社（占有借贷需要农户的 11.20% ，占有借贷需要而不申请正规贷款农户的 31.85% ）。这部分农户的金融需求不能获得正规金融的满足，反映了正规金融与农户现实需求间存在的结构矛盾。其原因可分为两类：
一是正规贷款交易成本过高。信用社贷款的平均利率不仅高于其它银行的利率，甚至还高于一些民间贷款的利率，调查中有 39.92% 的农户都认为信用社的利率太高了。而且，一些地区的信用社还要求 “ 先入股，再贷款 ” ，农户和企业为了获得贷款，除了支付贷款利息，还需要从贷款额中扣缴 5% ～ 10% 的股金，从而使正规贷款的实际资金成本增加到了 10% 以上。从相对成本来看，目前农村信用社提供的贷款规模偏小，相对于其所能够发挥的资金效用来说，正规贷款的交易成本偏高。为了获得贷款，农户还需要履行比较复杂的贷款手续，承担较高的贷款利率，承受严格的期限要求和还款约束，甚至还要多方寻求关系或担保人等。相当大部分农村资金需求者认为，为获得那么一点资金如此麻烦不值得，不如直接向亲友和其他私人借款方便。
二是农户对正规贷款的获得没有信心。由于我国长期存在正规贷款获得困难的问题，特别是正规贷款要求抵押和担保，以及正规信贷存在关系配给的现象，农户对正规贷款的获得存在消极的预期。
（二）农村信贷需求者普遍遭受正规信贷规模的约束
在评价正规金融满足农村金融需求的情况时，不仅要看其覆盖范围，还要看满足的程度，即获得贷款的农户其资金需求是否得到了切实的满足。然而，从我国目前的情况看，信用社在农村金融服务上更追求覆盖面，特别是小额信贷业务的开展，使小额贷款发放户数成为信用社重要的考核标准。而且大部分信用社从分散风险的角度考虑，对大额贷款的发放比较慎重，往往需要经过层层审批，且资金需求者申请的贷款金额通常被大幅度压缩。此次调查结果显示，农村的资金需求者都受到正规金融机构的信贷规模约束，即获得的贷款规模小于其资金需求的规模。 68.9% 的农户所期望的借款金额都在 5000 元以上，然而农户所实际获得的 680 笔正规借款中， 48.9% 的借款规模都小于 5000 元。 54.5% 的农户认为信用社给予的授信额度不能满足资金需求。而从企业来看，正规金融对其的信贷规模约束就更为普遍。此次调查中， 100 个企业回答了在现有利率下希望从正规金融机构获得的贷款数额，其平均值为 87 万元。从需求满足程度看，信用社对企业期望贷款额度的满足程度平均值仅为 15.5% （即获得贷款数额占期望贷款额的比重）。这说明大部分企业都有受到正规信贷规模的限制，而且信贷规模约束程度很高。
（三）正规贷款产品结构的不合理增加了农村资金需求者的流动性风险
信用社贷款的期限大部分是 10 ～ 12 个月，虽然农户资金需求一般也是一年， 但信用社的借款期限结构与农业的生产周期存在不一致性。信用社的贷款一般是年初发放，要求年底还款，但通常当年收获的农产品在年底还不能够完全卖出，很难有资金还款，从而使得农户还贷款的逾期率非常高。而从农村企业来看，企业的长期资金需求也受到严重压抑。 234 笔款的平均期限为 14.71 个月，其中 129 笔贷款的期限是 12 个月（ 占 55.1% ）， 期限大于 12 个月的贷款仅有 35 笔（占 15% ）。由于正规贷款的期限结构不合理，且又存在强制偿还约束，从而使得资金需求者面临极大的资产流动性风险，在贷款到期时一旦存在资金周转困难往往不得不诉求于高利贷。特别是一些贷款是以资产抵押为条件的，一旦面临贷款偿还问题，还会使资金需求者遭受资产损失。正规金融机构缺乏弹性的金融产品，增加了资金需求者的风险成本，也成为压抑农村资金需求的重要原因。
二、建立符合农业特点和农民需求的农村金融服务体系
普惠金融体系是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。毫无疑问，我国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离，主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。主要依靠现有商业银行和农村信用社，不可能解决有效服务 “ 三农 ” 发展的金融需求问题。必须从农村金融体系的整体着眼，以建立一个更完善、更有活力的真正为 “ 三农 ” 服务的农村金融体系为目标，推行全面的农村金融改革。
（一）明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任
农业银行作为农村金融体系的骨干和支柱，应坚持为农服务方向，稳定和发展农村服务网络，切实按照中央提出的 “ 面向 ‘ 三农 ' 、整体改制、商业运作、择机上市 ” 的总体原则，全面深化内部各项改革，进一步强化为 “ 三农 ” 服务的市场定位和责任，充分利用资金、网络和专业等方面的优势，更好地为 “ 三农 ” 和县域经济服务。完善农村政策性金融，拓展农业发展银行支农领域，完善其功能定位和运行机制，加大各类政策性金融对农业开发和农村基础设施建设的长期信贷支持。继续深化农村信用社改革，加快推进股份制改造，改善法人治理结构，把农村信用社改造成为产权明晰的社区性农村金融机构，进一步引导信用社朝着更加贴近 “ 三农 ” 的方向发展，确保其服务方向不改变、信贷资金不外流、支农力度不减弱，发挥好为农民服务的主力军作用。 要按照政企分开的原则，处理好农村信用社省联社与基层法人社的关系，防止通过行政手段推动农村信用社的兼并、重组和联合，维护和保持县（市）社法人地位的稳定，强化基层社服务 “ 三农 ” 的能力。为了使邮政储蓄在农村地区吸收的资金更多地留在农村，必须扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。
2005 年以来的几个中央一号文件，都提出县域内银行业金融机构应明确新增存款投放当地的具体比例。《决定》提出，县域内银行业金融机构新吸收的存款，应主要用于当地发放贷款，这一要求既符合国际通行做法，也是促进我国农业农村发展的迫切需要。要根据银行业金融机构的类别、地域分布，尽快确定其在县域内吸收的存款直接或间接投放当地的比例，并同步安排配套激励政策。
（二）放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构
我国金融资源配置严重不平衡，长期以来，农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、机构多元化严重不足， 金融供给不足、竞争不充分。 1998 年以来，国有商业银行从农村地区撤并了 3 万家以上的机构网点，贫困地区农村金融网点覆盖率严重不足。为了有效配置金融资源，改善农村地区金融服务， 2005 年和 2006 年的中央 1 号文件均提出，鼓励在县域内设立多种所有制的社区性金融机构，大力培育小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织，切实提高农村金融服务充分性。 2007 年银监会调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，按照 “ 低门槛、严监管 ” 的原则，鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。开展新型农村金融机构改革试点，一是可以打破一些地区现实存在的信用社垄断经营的局面，有助于培育竞争性农村金融市场；二是 “ 低门槛 ” 为民间资本进入金融服务开辟了新渠道，有利于改善农村金融业的产权结构；三是有助于改善农村金融机构结构和布局，满足中低收入群体和微小企业的金融需求。
随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，在切实加强监管的基础上，应允许新设机构进入农村金融市场，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行，特别是重点引导各类资本到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立机构。要继续扩大调整放宽农村地区银行金融机构准入政策的试点范围。为保证村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构规范、健康发展，需要认真总结试点工作经验，完善相关配套政策；完善监管手段和监管机制，保证监管的独立性和有效性。新型农村金融机构要在坚持为 “ 三农 ” 发展服务的原则下，不断完善内控机制和风险控制水平，坚持商业可持续发展，努力为 “ 三农 ” 提供低成本、便捷、实惠的金融服务。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。民间借贷是正规金融的有益补充，要规范和引导民间借贷健康发展。
（三）鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足，是决定银行贷款的主要条件。现有比较单一、竞争性不足的农村金融体系模式，难以满足大量缺乏担保抵押的农户和小型、微型企业的资金需求。发展各种小额信贷和微型金融服务，能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务，尤其是为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。目前，我国小额信贷和微型金融服务业的主体是农村信用合作社，其次还有近两年刚刚发展起来的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构。建立普惠性的农村金融体系，要重视小额信贷和微型金融的独特作用，进一步放宽对小额信贷和微型金融服务业的市场准入，开放民营资本进入小额信贷和微型金融服务业的途径，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。
（四）健全政策性农业保险制度近年来，中央和地方各级政府对农业保险的支持力度不断加大，推进多种形式的农业保险试点，农业保险工作取得积极进展。农业保险服务领域逐步拓宽，全国开展的农业保险险种达 160 多个。农业保险业务规模不断壮大。 2004 年～ 2006 年，农业保险保费收入 20.03 亿元，保险金额 1294 亿元； 2007 年，农业保险保费收入达 51.8 亿元，为农业生产提供了 1126 亿元风险保障。农业保险的功能作用逐步发挥， 2004 年～ 2007 年农业保险赔付 47.26 亿元，仅 2007 年就为 450 万户次农民提供了 32.8 亿元保险赔偿。但是，农业保险发展还远远不适应现代农业发展的需要，农业保险的覆盖面还不高，农业风险管理机构不健全，农业保险法律缺位。
国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险是高风险的保险业务，具有准公共物品的性质。国外农业保险实际上均是在政府补贴下开展的，要么直接对费率补贴，要么直接赔付，建立政策性农业保险制度是各个国家支持农业的普遍做法。农业保险是世界贸易组织规则中的 “ 绿箱 ” 政策之一，我国作为世界贸易组织成员，有必要把建立政策性农业保险制度作为支持和保护农业的重要手段。《决定》明确提出，健全政策性农业保险制度。落实这一要求，需要把握好以下问题：
第一，积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式。建立政策性农业保险制度，必须运用政府和市场相结合的方式，政府决定农业保险供给的方向和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农业保险产品根据情况给予相应的财政支持和其它支持。 第二，进一步加大政策扶持力度。政府对农业保险的支持主要表现在免除营业税。 2007 年，国家财政首次对农业保险给予补贴，各级财政投入 29.94 亿元保费补贴。 2008 年，中央财政大幅增加了对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由 2007 年的 21.5 亿元增加到 60.5 亿元。要加大财政对农业保险的支持力度，增加财政对农业保险保费的补助资金，稳步提高农业保险覆盖面，提高保障程度。第三，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。国外通常建立农业再保险机制和巨灾风险转移机制，在更大范围分散风险和积累资金。我国目前没有上述机制，巨灾风险只能由保险公司承担。一方面，缺乏巨灾风险分散机制，保险公司承保能力受到较大限制。另一方面，随着试点覆盖面不断扩大，无法分出的巨灾风险随之积累，严重威胁金融市场稳定。因此，随着农业保险业务的迅速扩大，承担的风险不断累积，迫切需要加快建立健全农业再保险体系。要尽快建立巨灾风险基金，对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。
（五）建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制
《决定》提出，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。这是基于我国农村信用信贷担保体系现实情况而提出的一项重要政策。目前，农村信用担保机构的发展存在诸多制约因素，信用担保机构规模普遍较小，资本金少，风险化解能力和代偿能力很低；农村信用体系还不完善，担保公司承担较大的主体违约风险；担保机构运作不规范，潜在风险较大；信贷担保覆盖率不高，还不能适应现实需要。建立健全农村信贷担保机制，需要采取的主要措施有：
第一，加大政府对农村信贷担保体系建设的支持力度。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务。有条件的地区，可由政府牵头出资、农民和农村企业参股，建立专业化信贷担保机构，采取市场化运作方式，主要服务于农民。鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务，增强担保公司的担保能力。有条件的地方政府可扶持建立农村信贷担保基金。鼓励有条件的专业合作社、涉农企业和协会组织创办针对农户和农村中小企业的担保公司。
第二，建立信用担保机构风险分散机制，加快农村信用体系建设。主管部门要加强业务监督指导，明确行业准入条件、从业人员资格、内控规范要求，加强对担保机构日常业务运行的监督指导，引导信用担保机构规范运作。信用是市场经济的基石，要尽快建立统一的小企业信用评估体系，推进信用村镇建设，规范和完善农户、农村中小企业信用档案，优化信用担保机构业务运行环境，降低业务运行成本。积极开展对信用担保机构的信用评级，规范企业、担保中介、贷款银行之间的信用关系，整合各方面信用信息，预防担保中介失信带来的金融风险。借鉴国际经验，探索建立信用担保保险体系。
（作者系国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长） |
