五、大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力就地转移
进城务工是农村富余劳动力转移的重要途径。但从长远和各地实际情况看，在促进农民跨地区转移的同时，还必须大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村富余劳动力就地转移。农村劳动力就地转移，有以下好处：一是更容易被农民接受。农民在乡村有亲属、土地和社会人际关系的联系，在这种熟人社会里，他们在思想理念、社会价值、主体意识等方面比较一致，相互融合、沟通、交流比较容易。农村劳动力就地转移，不改变农民就业的基本文化背景，不改变农民的基本生活方式，对农民来讲，转移的风险较小。因此，农民从农业部门向非农业部门的转移，首先考虑的是就地转移。二是符合相当一部分农户兼业性的特点。从农业中转移出来的劳动力，大部分都不会完全离开农业。大量的农民亦工亦农、兼业务农，将是今后相当长时期的一个重要趋势。从发达国家情况看，即使实现工业化以后，兼业农户仍然在农户总量中占有相当大的比重。农村富余劳动力的就地转移，可以充分利用农闲时间从事二、三产业，提高农民收入水平。在中国一些经济较为发达的地区，兼业农户已占了很大比重。如山东青岛、烟台、威海三市，2004年农村兼业户比重分别为57.9％、66.4％、78.4％。这种“离土不离乡”的就地转移，既增加了农村劳动力就业，又促进了乡镇企业和县域经济发展，从而带动更多的农村富余劳动力转移，形成一个不断发展的良性循环，推动城乡统筹发展和就业。三是有利于降低转移成本。农村富余劳动力就地就近转移，可以避免远距离、跨区域的流动就业，减缓交通压力，节省来往的费用，降低消费性支出。据调查，2004年在东部、中部和西部地区当地务工的农民工月均收入结余分别为494元、487元和450元，而中部、西部地区农民工在东部地区的月均收入结余分别是416元和401元，明显低于在本地区务工的月平均结余。四是有利于区域平衡发展，避免“大城市病”。一些发展中国家由于农村人口向城市转移过快过于集中，出现了“大城市病”，造成了严重的社会问题。农村劳动力就地转移，可以促进人口和产业的合理布局，避免各种资源过度地集中于少数地区和大城市。
扩大农村富余劳动力就地转移的基本思路是，大力发展乡镇企业，发展农村二、三产业，发展县域经济，从多方面为农民就地转移创造就业机会。具体措施如下：
1..对县域产业进行合理定位，发展特色经济扩大转移就业。国家和省（区、市）要在国民经济和社会发展规划中统筹考虑县域经济发展问题，加强对县域经济发展规划编制和实施的指导。县一级要按照“五个统筹”的要求，制定并实施好县域经济发展总体规划。要积极探索发展县域特色经济。充分利用当地的区位、资源、人文等优势，经营强项，弘扬特色，使资源优势转化为经济优势，把比较优势转化为竞争优势，依靠特色提升核心竞争力。合理开发农林、特产、矿产、旅游等各种资源和产业，一村一品、一镇一品，拉长产业链，形成小企业大群体的块状经济，把地方特色产品打造成精品，走向国内外市场。搞好城乡产业融合。统一衔接县域内工农商贸布局、产业发展、生态治理、基础设施建设等各项行业性规划，突出特色，优化一、二、三产业布局，加快产业结构调整与升级，发展关联度高的优势产业集群，促进城乡产业优势互补的一体化发展。做大做强县域支柱产业。支持县域突出抓好主导产业，打破行政区划界限，集中连片布局，推动资产重组，提高县域产业聚集度，逐步形成专业化生产、特色化经营、社会化分工协作的县域经济发展格局。
2.重视发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业和服务业。大力发展资源开发、农副产品加工、纺织服装、玩具鞋帽等劳动密集型产业，合理引导农牧民进镇入区，发展餐饮、商贸、旅游、交通运输等服务业。运用现代经营方式和服务技术，改造传统服务业，发展现代物流、社区服务等新兴产业，提高服务业发展水平。进一步培育发展商品市场、生产要素市场和中介服务。积极发展文化产业和旅游业，促进关联产业发展。要鼓励和支持劳动密集型的个体私营经济、乡镇企业加快发展，优化结构，提升产业层次。尤其中西部地区乡镇企业发展相对薄弱，要充分发挥各方面的积极性，利用老企业重组改造、城乡联合、东西合作、招商引资、外出务工者返乡创业等多种方式，促进乡镇企业上规模、上档次、上水平。通过积极引导东部劳动密集型产业向中西部转移，实现产业梯度布局和发展；中西部地区要创造好的产业转移环境，降低产业转移成本，主动承接产业转移，带动本地乡镇企业和县域经济快速崛起，促进农村富余劳动力就地转移就业。
3.积极发展农业产业化经营。农业产业化经营，以发展农产品加工为主线，将农产品的产前、产中、产后环节有机联系起来，拉长产业链条，并带动农产品的分级、包装、储藏保鲜、交通运输、商业、服务等相关产业发展，是增加农民就业的有效途径。在产业化经营链条上就业的农民，已不再是脸朝黄土背朝天，日出而作、日落而息的农民，而是新的农业产业工人。2004年，全国农业产业化经营组织吸纳的就业人数达3300万人，同时，产业化经营龙头企业还带动农户7200多万户，有效减缓了农村的就业压力。发展农业产业化经营，一要进一步做大做强龙头企业。加快龙头企业的技术进步，增加人力资本投入，提高企业的科技含量和员工素质，增强企业发展的后劲。建立龙头企业与农民利益联结机制，使农民共享工业利润。
鼓励龙头企业在平等互利基础上，开展多种方式的合作与联合，扩大企业规模，增强企业的市场竞争力。有条件的企业应积极实施“引进来、走出去”战略，引进国际先进的技术、工艺和配方，积极开拓国际市场。二要大力发展农产品精深加工。农产品加工业的延伸过程，本身是创造就业岗位的过程；农产品加工程度越深，创造的就业机会就越多。研究编制农产品加工业发展规划，组织实施农产品加工重大技术的攻关和推广，组织好农产品加工标准的制修订和实施。制定完善扶持政策，支持农产品加工企业设备工艺改造、建立研发机构和检测检验体系、质量标准体系。
4.积极发展乡镇企业和非公有制经济。这是增加就业岗位、缓解城乡就业压力的现实有效途径，是我国现代化进程中必须长期坚持的基本方针。目前，乡镇企业、非公有制经济已经成为县域经济的主体，是县域内劳动力转移就业的主要载体，也是县域经济进一步发展的潜力所在。要把发展乡镇企业、个体私营等非公有制经济作为县域经济的主要增长点，进一步深化改革，消除制约乡镇企业、非公有制经济发展的体制障碍。稳步推进乡镇企业产权制度改革，按照积极支持、正确引导、总结经验、逐步规范的方针，引导有条件的乡镇企业建立现代产权制度和现代企业制度。按照“谁投资、谁所有，谁改造、谁受益”的原则，明确乡镇企业产权归属，并依法保护乡镇企业、非公有制企业和职工的合法权益。进一步加强和改进政府监督管理和服务，为乡镇企业和非公有制经济发展创造良好环境。要认真把《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》落到实处，抓紧清理与意见精神相抵触的部门规章和政策，积极研究和制定具体的扶持政策。
5.以县城和中心镇为重点加快发展小城镇。县城和中心城镇是县域产业汇集地，是县域内农村劳动力转移就业的重要基地，是农民工回乡创业的首选之地。要把加快小城镇发展作为一项大战略，积极稳妥地推进城镇化进程，充分发挥小城镇对县域经济发展和吸纳农村劳动力转移就业的带动作用。一是搞好县域内城镇体系规划，逐步形成以县城为中心、中心镇、一般集镇和中心村之间相互协调发展的城镇村空间布局。集中抓好县城建设，完善城市综合服务功能，增强县城的集聚和辐射功能。按照统一规划、整合项目、综合配套、整体推进的要求，启动和推进乡村建设改造工程。以县为单位对村镇建设统一规划，形成合理的建设布局；对国家现有各部门分散支持农村基础设施建设的项目进行整合，发挥综合效益；规划区内的供电、道路、上下水管线、有线电视等统筹规划设计，项目配套建设。二是突出发展小城镇经济，为吸纳人口和解决就业提供产业支撑。把发展乡镇企业与建设小城镇有机结合，促进乡镇企业向有条件的小城镇集中。在进行小城镇建设规划时，合理规划工业园区，保证必要的乡镇企业和非公有制企业建设用地。研究探索实行新的土地供应、使用办法，本区域内的乡镇企业、集体、个人或合股投资兴办的企业，使用该区域小城镇规划区内工业园区的土地，可以不征为国有，保留土地的集体所有性质，降低乡镇企业向小城镇集中的成本。
6.完善对县域经济发展的扶持政策。县域经济的发展，应主要通过改革，创新县域发展机制，激发县域发展活力，挖掘县域发展潜力。但对多数经济欠发达的县而言，自身资本积累的能力不足，缺少自我发展的能力，要实现经济快速发展，国家的政策扶持是必需的。一是尽快改变县及县以下基础设施缺少规划、无序建设、缺少资金、无力建设的状况。把县及县以下市政工程、县乡道路、供电、农村改水、工业污水和垃圾处理等设施工程，纳入城镇基本建设范畴统一规划。应适当调整国家基本建设投资和国债投资的结构和投向，向县域、特别是中部人口稠密的农业大县倾斜。可以研究适当提高增值税县级留成比例，这将有利于增加县级政府的财力，极大地调动县域发展经济的积极性。还应明确国有商业银行支持县域经济发展的责任，增加信贷规模，开发适应乡镇企业、中小企业和县域经济特点的信贷品种，并通过建立中小企业贷款担保基金、给予财政贴息等，切实解决企业贷款难问题。二是实行有差别的建设用地政策，在不突破国家年度建设用地计划的前提下，适当增加县域经发展用地指标。土地是重要的生产要素，土地和资本、技术的结合才能实现经济发展。大城市和东部沿海经济发达地区，人均占有土地数量少，人地矛盾突出，必须严格控制土地占用规模。中西部县域土地资源相对丰富，经济欠发达。从促进区域协调发展的大局考虑，合理调整用地结构，适当增加中西部地区县域经济发展用地指标，这是国家对这些地区县域经济发展的最大支持。
7.扩大县级政府调控经济社会发展能力。县级政府对县域经济发展承担不可替代的组织、协调职能，其对资源调控能力的强弱，对县域经济发展有直接影响。20世纪80年代中后期实行的市管县体制，对加快城市发展发挥了明显的作用。但是，随着时间的推移，市级政府的市本位倾向日趋明显，县域财富以及农村资源过度向城市集中，市级政府的工作安排、财政支出的重点日趋集中在市本级，不利于县域经济的发展。因此，要完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制。一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡支持力度。二是有条件的地方实行省级直接对县的管理制度，提高行政效率和资金使用效益。三是实行乡镇财政管理体制改革。还要妥善处理行政执法处罚部门垂直管理与发挥县级政府综合协调职能的关系，既要保证这些职能部门独立行使行政执法和处罚职能，又要保持县级政府机构和职能的基本完整。要继续积极推进财政管理体制改革，加强县级公共财力建设。中国财政收入占GDP 的比重由1995年的10.7％提高到2004年的19.26％，中央和省级财政收入占全部财政收入的比重大为提高，调控经济的能力明显增强。但县级财政普遍存在较大的收支缺口，全国相当一部分财政困难的县不能正常发放工资。应按照事权与财权相对称的原则，规范财政转移支付，特别要增强中西部地区财政保障能力。
总之，发展乡镇企业和县域经济，将有效增加农村劳动力就近转移就业的数量，缓解向大城市转移就业的压力。这种县域内的转移就业又能够产生多种消费需求，拉动县域经济较快发展。县域经济的发展，又可以创造更多非农就业机会，带动更多农村富余劳动力转移就业，从而形成经济发展增加就业、就业增加促进经济更快发展的良性循环。
六、加强和改善城市政府对农民工的管理和服务
大量农民工源源不断进城就业、居住和生活的历史性变化，使各级政府特别是作为农民工流入地的城市政府面临一系列新的问题。如何更好地履行职责，迎接这些新市民，加强和改善对他们的公共管理与服务，是城市政府面临的重大课题。
在传统计划经济体制下，整个社会按城乡分割的方式分别实施管理，城市政府的管理体系主要按城市户籍人口的规模和分布进行设置。改革开放以来，随着人口特别是劳动力跨地区、跨城乡流动的规模不断扩大，东部发达地区一些城市劳动力和居民构成发生了重大变化，有的流入农民工人数甚至超过原有户籍人口。进城农民工与拥有城市户口的居民工作和生活在“同一蓝天下”，共同创造了大量财富、提供了大量税收，却因为不具备城市户口，而不能在享受政府提供的公共产品和服务方面得到“市民待遇”，出现“一城两制”的局面。这表明，城市政府在计划经济条件下形成的管理理念、管理体制、管理内容、管理方法，很不适应新的经济和社会基础，不适应工业化和城市化迅速发展的时代潮流，不适应建设和谐社会的要求。需要下大力气，从多方面着手，加强和改善对农民工的管理与服务工作。
1.切实转变城市政府的管理理念。按照科学发展观和正确政绩观的要求，城市政府必须转变管理理念，由过去主要面向和管理户籍人口，转变到同时面向和管理常住人口及流动人口，成为包括进城农民工在内的所有居民的政府；由排斥、防范、管制农民工及其家属，转变到公平地为其提供各种公共服务，寓管理于服务之中，建立面向所有劳动者和居民的服务型政府。要充分认识到农民工和其他城市居民一样，既是生产要素，也是生活主体、消费主体；他们既有生理、物质方面的需要，也有精神、文化方面的需要，还有政治上当家作主的需要。城市政府在谋划发展战略、设定人均GDP 目标、规划公用设施布局、确定财政支出和公共服务规模、制定土地利用和住房建设计划等各个方面，都要将农民工纳入，关注他们的利益，全面综合地考虑农民工在城市生存和发展的需要。这是加强和改善对农民工的管理与服务工作的前提。
2.不断创新农民工管理体制。现有的农民工管理体制有两个方面的特点：一是在流出地与流入地之间，实行的是“双重管理”，造成职责划分不清和实际上的管理真空；二是在流入地的城市内部，把农民工作为流动人口，由公安部门牵头，劳动、人口计生、教育等部门参与，实行与户籍人口不同的以治安管理为主的管理模式。今后在创新管理体制方面，一方面要按照便利和促进农民工市民化的目标，建立以流入地为主、以流出地作补充的农民工管理和服务新体制；另一方面，在流入城市，要建立农民工管理和服务的综合协调新机制，使政府各部门在研究农民工政策、布置和部署农民工工作、解决农民工面临的问题等方面，能够各尽其责、相互配合、形成合力。近几年，鉴于农民工进城就业、居住和生活不仅涉及发展和改革部门、劳动和社会保障部门及公安部门，还涉及教育、卫生、计划生育、交通、城市规划、土地、建设、财政等多个部门，一些流入地政府为加强对农民工的管理和服务，并避免政出多门、互相牵制、推诿扯皮等现象，在建立农民工管理和服务综合协调机制方面进行了新的探索。有的建立了由政府领导参加和主持的多部门联席会议制度，有的在政府综合部门设立了具体负责农民工综合协调工作的常设办事机构，从而为加强和改善对农民工的管理和服务提供了组织保障，其经验值得其他城市借鉴。而一些流出地政府针对农民工短期季节性流动及长期双向流动比较普遍的情况，通过实施农民工外出前职业培训、免费向农民工提供就业信息服务、加强农民工有组织输出、维护外出农民工土地权益、做好“留守儿童”的义务教育工作和“留守老人”的救济救助工作等方式，在加强和改善对农民工的管理和服务方面发挥了必不可少的补充作用，其经验也值得其他流出地借鉴。
在调研中，有些地方和专家提出，国外许多已经完成工业化、城市化的国家，仍然设立移民局研究和管理流动人口问题，中国面对农民工这一社会群体，也应设立专门机构来管理。这是一个需要进一步研究的问题。
3.进一步提高公共服务能力。在大量农民工进城就业、居住和生活的背景下，城市公共管理和服务供给与需求的矛盾更显突出。近几年，各地按照中央的统一部署，取消或简化了针对农民工的行政审批事项，取消了一些涉及农民工的收费项目，免收了一些涉及农民务工的收费，降低了一些涉及农民务工的收费标准，加强了政府公共服务体系建设。这些措施深受广大农民工的欢迎，但提高公共服务能力仍然是各级政府的重要任务。一要加大城市各类公用设施建设力度和各种公共服务的供给能力，为各类公用设施公平向农民工开放、各种公共服务覆盖到所有常住人口提供保障。二要调整城市公共财政开支结构，城市公用设施和公共服务覆盖到农民工所增加的开支，在财政支出中要有所反映，相关政府资金不能缺位。一些政府部门在加强对农民工公共管理和服务过程中，因使用更多的人力物力而增加的费用，也要由政府财政提供保障。三要在出台公共政策时充分考虑农民工的切身利益。各级政府制定和调整任何一项公共政策，不仅要体现党和政府对农民工的关怀，也要使农民工得到平等待遇和经济实惠。如对农民工反映强烈的春运期间车票涨价问题，有专家测算，一个春节往返，全国农民工因车票涨价就多支出100亿元。他们建议每年给农民工一次往返探亲半价车票的待遇，引导农民工错开春节，选择农忙季节和其他节日返乡。这也可以合理调峰。
4.充分发挥社区在农民工管理和服务方面的重要作用。城市社区在中国城市管理体系中正发挥着越来越重要的作用。要努力建设开放型、多功能的城市社区，使之成为政府各部门对农民工提供公共管理和服务的接口，民政、人口计生、劳动、教育、文化、卫生、治安等方面的公共服务都要依托社区，落实到包括农民工在内的每一个社区成员。同时，要充分发挥社区的社会融合功能，使之成为促进农民工与城市原有居民平等相处的熔炉、加速农民工融入城市并成为新市民的桥梁、避免农民工边缘化的“生活共同体”。特别要通过赋予农民工在社区这一基层自治组织中平等的成员资格，促进其参与社区管理和服务以及进行自我管理和服务，增强其作为社区主人的意识和活力，培育其互信互助、共存发展、团结合作的社区精神。浙江省依托城市社区，对农民工实行统一管理、统一服务、统一培训、统一收费、统一办证的“五统一”服务模式，将就业证、暂住证、计生证统一记录在暂住证上的“一证式”管理制度，值得各地学习借鉴。
5.建立各方面互联、共享的农民工信息统计调查系统。科学、全面、及时、准确地掌握农民工总量、结构、分布及其变化趋势方面的信息，是政府制定相关规划和政策、加强农民工公共管理和服务的一项基础性工作。要切实解决目前农民工管理信息和统计信息“缺”、“乱”、“旧”等方面的问题。首先，在管理信息方面，要以流入地为主，整合劳动、农业、统计、公安、人口计生等部门的相关信息网络，构建以城市社区为信息输入端、流出地和流入地共享、多部门互联的农民工管理信息系统，使各级政府对农民工的管理和服务工作建立在统一、客观、全面的数据基础之上。其次，在农民工统计调查信息方面，要针对农民工这一统计对象的特点，改革现有农民工统计调查制度，引入新的统计调查制度和方法，做好农村劳动力就业的普查和每年一次的专项调查，掌握农民工的总体数量和主要特征，预测农民工发展变化趋势，为各级政府的相关决策和管理、服务工作提供基础信息。
农民工这支活跃在我们身边的最庞大的新生力量，每天都在创造着新生活，创造着新财富，创造着新业绩。这为了解他们、关心他们、尊重他们、爱护他们，研究和解决农民工问题提供了实践基础。未来几年、十几年、几十年，农民工还会有新的问题出现。这既说明研究和解决农民工问题的现实性和长期性，也说明研究农民工问题具有重要而深远的意义。这份报告提供的仅是一个全景式平台、一个新的研究起点，希望能引起各级党委、政府和全社会对农民工问题的关注、思考和探索。 |
