一些出台的政策没有促进平等 , 反而促进了社会等级的分化
若想解决社会等级分化 , 只有彻底脱离居民制度建立一个国民制度
从 2003 年中国国务院发布的一号文件《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作》开始 , 保护外来工的权益变成了一个热点话题。这个文件鼓励本地政府取消对农民工的任何歧视性政策 , 在就业和劳动条件、教育、社会保障等方面平等对待外来工。自此 , 中央政府强势推动一系列政策 , 以“保护农民工合法权益”为诉求 , 试图改变农民工多年承受的不平等待遇。诸如取消收容所 , 推动外来人口子女教育、工伤保险、法律和技能培训 , 鼓励农民工加入工会等 , 均引起广泛关注。
这是一种互动的过程 : 刚开始只有一些思想比较开放的研究员做调研 , 主张政府改变对民工的政策。而今 , 国家顺从了民意 , 广大的社会舆论随之改变 , 社会力量得以解放 , 越来越多的人开始呼吁保障农民工的公民待遇。如媒体以前用“三无人员”、“民工潮”这样的贬义词来称呼这个群体 , 现在基本不用了。知识分子代表、人大代表 , 甚至一些普遍市民 , 也开始考虑怎么保护农民工的公民权利。
“公民权利”是什么 ? 从理论上分析 , 第一 , 所有国民在法律面前平等 , 无论他的家庭背景、财产状况、从业领域、社会地位、社会利益是什么 , 法律面前 , 人人平等。这是一种比较抽象的个人主义 , 人就是人 , 也称为司法平等 , 跟等级正好相反；第二 , 国民待遇涉及到个人自由与自主空间；第三 , 涉及权利的保障和法律的执行。
首先 , 尽管国家明确表示所有公民在法律面前平等 , 但实际制度仍与之有冲突。上世纪 50 年代 , 由于户籍制度的执行 , 人的农业或非农业身份决定义务和权利 , 即决定他们和国家的关系 , 这样便产生了城乡二元结构。 这个身份由母亲传给孩子 , 就形成了一种较为稳定的等级社会。 30 年前 , 中国开始实行市场经济改革 , 农民获得了到城市工作的机会 , 但是无论他们在城市里工作和生活多长时间 , 仍保留着农民身份———这便是“农民工”的来源。虽然国家法律应该具有普遍性地保障国民待遇 , 但农民工享受不到国家出台的义务教育法、劳动法等法律带来的权利与福利。为什么享受不到呢 ? 这涉及到中国行政制度与财政制度的特点。大多数城市的政府是按照常住人口来决定财政预算 , 即将外来人口排除在外。这或许也是中国制度的一个致命特点———以地方为主。
外来人口融入社会的主要公共政策涉及到户籍制度改革、教育与社会保障制度改革。但本地政府执行的新政策不太利于最底层的公民。这主要由于在本地政府承担着外来人口融入城市社会的财政负担的情况下 , 政府会按照有利于自己的方向挑选谁能融入城市社会。因此 , 本地政府不会考虑到个人权利 , 而会更多地考虑如何减少财政负担而得到最大的经济收获。于是他们选的是最有钱、最有才能的人来促进城市的经济发展。农民工自然就被排斥在外。
在教育体制改革上 , 中央 2004 年夏天公布了公办学校要取消借读费的政策 , 要求地方政府把民工子弟与城市孩子一视同仁地纳入当地教育体系 , 但其实能免借读费的孩子的数量很少。因为在手续上要求其父母具有暂住证、固定工作、付税、买了社会保障 , 符合这些规定的外来家庭很少 , 而且也主要是来自其他城市的打工者 , 他们不能算典型的农民工。一旦发生变故 , 如失去工作或工资达不到纳税的水平 , 他们就会失去这个权利。
社会保障机制的改革更复杂。成都市建立了一个专门针对外来人口的综合社会保险机制 , 这个保险机制与普通市民社会保障机制有很大区别。比如它不设门诊和失业保险 , 最基本生活保障补贴也没有 , 养老保险也非常少 , 外来人口完全不能靠这些保险在城市里维持基本生活。这意味着 , 农民工生孩子、失业、退休的时候 , 都得回家 , 不能待在城市享有与市民相等的待遇。农民工享有的不是福利而是企业与工人共同交纳的商业保险 , 国家完全没有投资。也就是说 , 商业保险的覆盖面非常少 : 只有完全不流动、签约了劳动合同、工作很稳定、甚至工资较高的农民工才能参与这样的保险。这类社会保险政策自觉或不自觉地将城市人口分为三个等级 : 市民 , 参与了综合保险处于主流地位的农民工 , 还有最穷的没有任何保障的人 , 即最大部分的农民工仍是什么都没有。
总的来说 , 一些出台的政策没有促进平等 , 反而促进了社会等级的分化。这表现在 : 一方面 , 城市居民人口和外来人口两个阶层仍分得更清楚 , 他们不属于同样的社会体系；另一方面 , 外来人口这个群体也产生了不同的阶层 : 分为有钱、有财产的人 , 有技能的人和一无所有的人。也就是说在身份等级没有完全消失的基础下这些政策还加上了另外的新的社会分层。若想解决这个情况 , 只有彻底脱离居民制度建立一个国民制度。这意味着把福利与财政的管理权慢慢地集中到省政府的手里然后集中到中央政府。只有在这样的情况下才可以扩大社会福利财政 , 进行国家再分配 , 也可以促进各个地方不同的福利机制的同一化、一体化。
从西欧经验来说 , 西欧原来也有一个从外国移民来的打工者形成的群体 , 他们当时的背景与境况和中国现在的农民工相似。西欧国家原先把这些外来人当作临时工 , 要求他们在工作完成后回到自己的国家。 1948 年联合国通过了“世界人权宣言” , 直接推动了这些工人融入了西方国家社会。“世界人权宣言”确认人人自由而平等的理念。任何人无论是什么国籍 , 无论是国家国民还是外来工都拥有一些不可让度的基本权利。随着这个宣言的颁布 , 长住在西欧国家并且为社会做了一定贡献的大部分外来工基本上都拿到了国民身份。不想长期居留在西欧国家或没法拿到国民身份的人 ( 也就是没有选举权的人 ), 也仍享有基本的福利待遇和市民权利 ( 有权加入工会 , 有自由聚会和组织的权利等 ) 。
公民化是一个普遍化的历史进程。我们或许可以思考一下如何更好地推进人一律平等。此外 , 以前被排斥在外的人融入社会的法制化进程 , 为中国深化经济体制改革探索了一条可行之路———从出口的发展模式转到内需的发展模式 , 帮助中国克服世界经济危机。
( 作者系法国社会科学高等研究院博士 ) |
