30 年时光荏苒， 30 年沧海桑田。伴随着我国改革开放的脚步，农村金融改革亦走过了 30 年的历程。 30 年来，经过改革与发展，农村金融从无到有，从小到大发生了举世瞩目的变化。特别是近几年来，党中央、国务院高度重视农村金融改革，出台了一系列措施，改善农村地区的金融服务。前不久召开的党的十七届三中全会提出，要 “ 建立现代农村金融制度 ” 。这使得一直备受关注的农村金融改革议题，再次升温。今天，我们请到了秦池江、杜晓山、何广文、徐忠四位专家，做客《纪念改革开放 30 周年专家学者笔谈会》，就 “ 农村金融改革 ” 进行回顾、分析和展望，阐述他们独到的见解，与我们的读者共同分享。
中国人民银行金融研究所原所长、中央财经大学教授秦池江：
艰辛的历程 广阔的前景
1979 年，农村信用社和农村金融制度在改革的春风中猛然苏醒， 1980 年国务院决定恢复农业银行，作为服务农业的专业银行，这是新中国成立以来第四次单独设立农业银行了，为农村金融体系的建设带来了重大契机。农业银行昂首阔步进入农村，承担了改革开放中的农村金融重担。在普遍实行家庭联产承包责任制的条件下，农业银行提出了恢复农村信用合作 “ 三性 ” 的改革大计，试图改变 “ 官办信用社 ” 的困局，把信用社办成具有 “ 组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性 ” 农民合作金融组织，使信用社更多地承担对一亿多农户提供金融服务主力军。从 1980~1988 年的 8 年中，农业银行和农村信用合作社的存贷款业务每年以翻番的速度增长，其中有三年是年增 300 ％以上。农村信用合作社对农户的贷款， 1988 年比 1980 年增长 23 倍；乡镇企业贷款增长了 14 ． 7 倍。这 8 年，可以说是农村金融最为活跃之年代。 1988 年出现全国性的高通货膨胀以后，国家从宏观经济稳定角度考虑，收紧了乡镇企业贷款， 农村金融业务进入了第一轮调整时期。
在这 8 年中，农村金融理论研究也是是为活跃的年代。当时改革的两种思路不断地碰撞。一是对合作金融理论的探索，极力主张把农村信用社办成真正的合作金融，以恢复 “ 三性 ” 为核心，使信用社成为真正的法人，在组织上脱离银行的体系，在经营上实行四自（自主经营、自负盈亏、自担风险、自主发展），在管理上增资扩股、推进民主管理。另一种思路是另起炉灶，以体制外的新金融促体制内的金融改革。从 1984 年河北出现第一家 “ 农村合作基金会 ” 为起点，在全国各地掀起了大办农村合作基金的大潮。 1988 年的通货膨胀，使农村金融的大扩张和大改组相继坠入了泥淖。业务大扩张，乡镇企业贷款大部分形成为不良资产；信用社的增资扩股受到农民的冷遇，收效甚微；农村合作基金会由于管理失控、经营无序，十年之后全部被强令关闭。
进入 90 年代之后，农村金融体制试图另辟蹊径。以商业化改革为主线的思路逐渐形成，把农村金融完全推入市场化领域，成为各项改革的内在动力和思维定向。 1994 年的金融改革方案，核心是划分政策性金融和商业性金融，用政府资源解除银行的历史包袱，改变金融机构的产权结构。首先是组建三家政策性银行，把政策性业务从专业银行中分离出来，使国有商业银行一心一意地办成商业银行。农村金融领域中，农业发展银行承担粮棉油以及部分开发性贷款业务，农业银行转制为商业银行，其经营目标逐渐突出利润的最大化。其次摸清不良贷款底数，增加资本金，防范和化解金融风险，资产质量不高、经营不善的一批金融机构相继撤销、关闭和破产。再次是组建更多的商业银行，城市信用合作社和部分农村信用合作社开始瞄准通向商业银行的道路。在这一轮改革中，农村金融体系的改革模式还处于动荡时期，虽然把农村信用社从农业银行中彻底分离出来，交由人民银行进行监管，但没有确立最终的目标模式，人民银行的主要精力还是忙于应对农村信用社的支付风险以及内部管理层的整顿治理，在建立农村信用环境、发展小额信贷方面取得了可喜进展。国有大银行转为商业银行之后，开始收缩盈利少、风险大的农村分支机构，几万家设在县以下的机构相继撤离农村；农业发展银行专门为粮棉油收购服务，虽然解决了农民出售农产品之后得不到现金的难题，但农产品收购本质上是一项商业银行业务，其直接目标也不是为 “ 三农 ” 服务。这一轮改革，在化解风险、加强监管、优化市场秩序、建立治理结构方面取得了突出效果，但在农村金融领域中还是没有实质性的突破。在农村中出现了金融覆盖面小、金融服务单一、农民贷款难、农村资金非农化等诸多问题，农民没有从金融机构的商业化中得到多少实惠。
农村金融体制的改革落后于农村的经济社会发展，是一个不必忌讳的事实。当前的农村，不愁没有大银行而愁缺少小银行、不愁没有吸收存款的银行而愁不发放贷款的银行、不愁银行机构少而愁银行缺少服务功能、不愁金融监管严了而愁监管缺位和越位。 2001 年以来出现的农村金融新政，顺应了全面建设小康社会的新形势、新起点。其标志是：温饱型农村向小康型农村转变；农户经济向合作经济转变；传统农业向现代科技农业转变；农产品低端市场向农产品国际市场转变。与之相适应的农村金融制度必须是多层次、广覆盖、可持续。创新农村金融体制、放宽农村金融准入政策，加快形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，已具备了物质基础和政策保障。尤其是十七届三中全会全面制定了农村改革发展的战略布局和各项配套政策，突出加强了财政对农村建设的支持力度，为解决农村金融发展中长期难以突破的制度瓶颈，铺平了农村金融全面发展壮大的大道。近两年来，各种类型的金融机构相继把触角伸向农村，政策性银行和商业银行在向农村靠拢、农村商业银行、农村合作银行和农村信用合作社已成为支农主力，新兴的村镇银行、小额贷款公司、农村合作互助基金开始落地生根，甚至外商金融机构也看准了农村金融市场的潜在发展空间，汇丰、渣打、花旗银行制订了在农村扩展业务的谋略。由此可见，各类金融机构会聚农村，未来的农村金融将会出现繁花似锦的新局面。千山万壑难挡东流水，柳暗花明曙光在前头。
中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山教授：
我国小额信贷未来发展的可能前景
党的十七届三中全会提出要建立现代农村金融制度，并指出 “ 加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。规范和引导民间借贷健康发展。 ” 中国当今小额信贷经过十几年的发展，已取得长足的进步，但仍处于发展的初级阶段，就目前的情况看，具有可持续发展活力或潜力的涉及小额信贷活动的机构主要有以下机构或项目，它们是：农村信用社（也包括农村商业银行和农村合作银行）、农业银行、邮政储蓄银行、 村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、城市商业银行、社会组织（ NGO ）小额信贷机构，等等。目前，外资机构也已开始进入村镇银行和小额贷款公司领域，也开展了一些小额信贷项目，但是进展并不快。下面谈谈小额信贷未来发展的可能前景。
农村信用社系统。农村信用社系统是目前开展农村小额信贷业务的主要金融机构，也包括农村合作银行和农村商业银行。目前全国农户贷款约为 1.4 万亿元，农信社占 90% ，其中它所开展的农户小额信用贷款和联保贷款的余额约 3700 亿元。如我们将农户贷款均看成小额信贷，则服务于 7000 多万户农户，占全国农户总数的 30% 。但笔者从不同渠道获得的信息与此数据有很大出入。尤其在满足农户的贷款额度上，统计的差异很大。由于农信社小额信贷业务成本高、风险大，业务人员负责的农户数多，又由于利率封顶限制（基准利率的 0.9~2.3 倍间浮），该业务是亏损性的，例如江西一农村信用社是小额信贷业务的排头兵，但是单独核算该业务，一年要亏损几百万元。再加上很多信用社资产质量差、管理水平低，因此，从全国看，此业务并没有得以预期的良性扩展。实际上在一些地方已在萎缩，尤其是农户信用贷款和联保贷款。如不改变政策和采取有效手段，即使要求开展此业务，也属不可持续的活动。
农业银行。农业银行开展的贴息扶贫小额信用贷款始于 1990 年后期，由于资产质量不高等方面的因素，从全国范围看，大体在 2000 年后基本停止，但在云南省一些地区，在当地政府的支持配合下仍在继续。不过，近两年来，农行的经营目标已从以城市为重点的方向转向为同时占领和发展城乡两个金融服务市场，而且也将发展农村小额信贷业务作为它在 “ 服务三农 ” 和 “ 商业运作 ” 的指导思想下的一项重要开拓领域。农行有可能成为农村小额信贷业务的主力军之一。
邮政储蓄银行。邮政储蓄银行自 2006 年组建后，现已在广大农村地区试行质押和信用小额贷款业务，并取得初步成效。邮储行以存款规模计是中国第五大商业银行，有 3.7 万个全国最大城乡网络，具有覆盖农村金融空白，成为特色零售银行的巨大潜力。 据认为到 2010 年末，按邮储行至少占 2% 的市场份额估算，其农户小额贷款可达到 300 亿元，县域小额贷款规模可达 1000 亿元，而且还要在小额保险等其他金融服务方面逐步取得进展。邮储行的另一个选择可以是为运作良好的零售小额信贷机构提供批发资金。邮储行发展的风险和挑战是缺乏操作金融业务的人才、经验和风险管控能力，试点检查出的问题包括财务核算办法不健全，风险管理构架未完全建立。
股份制商业银行。一些股份制商业银行开拓城乡小额信贷业务取得了十分显著的成绩，从约 120 家股份制商业银行目前对开展小额信贷业务看，基本上可分为两大类。一类是大多数银行的状况，它们并没有重视小额信贷和小企业贷款。对这些银行，要解决的是开展这项业务的意愿和相关的技能问题。这样才能从更大规模上发展小额信贷。另一类是先行开拓者，它们在不断探索和努力扩展规模时，一定要有清醒的头脑，不断总结经验，提升自身的业务能力和管理水平。
小额贷款公司。 2008 年中国人民银行和国家银监会共同签署的《关于建立小额贷款公司的指导意见》出台后，很多省都表现了极大的热情。从所获信息看， 约有包括 2005 年央行试点的 5 个省在内的十几个省已在进行推动建立民营商业性小额贷款公司的工作，发展的势头好。这类的小额贷款公司可能是中国今后两三年发展速度最快的小额信贷组织之一。目前值得注意把握的原则是既要积极推动又要规范和防范风险。从了解的情况看，操作和道德风险可能是主要需注意管理的风险。
农村资金互助社。 2007 年银监会关于农村资金互助社试点改革出台后，至今注册登记的只有 9 家，相对于村镇银行已建立近 30 家，发展速度不快。加上 2007 年前过去已建立的非注册村（社区）资金互助社，总起来看，发展并不平衡，状态也参差不齐。
资金互助社若要可持续发展，除上述外部因素外，至少还包括：当地商品经济的适度发展、社区的凝聚力、成员的股金为资金的主要来源、至少有一至几位有名望有能力办事公道的人物、群众民主制衡的机制和能力、相对完善的运营和财务管理制度、外部的适度监督。因此可以判断，资金互助社较快、较大规模、健康、可持续的发展前景，近期并不乐观。但如政府政策更宽松些， 民间发展的热情和潜力是有的，但风险可能是运行状况不佳、不可持续或产生非法吸储、集资，扰乱金融秩序等问题。
社会组织或 NGO 型小额信贷机构。这类机构的最大功能是服务于中低收入和贫困群体客户，而其他金融机构则一般不愿意或不能够做到这一点，农村资金互助社有的也是这类机构的一种形式。对于这类只放贷不吸储的机构，政府至今尚无具体的政策法规（虽然中央政府文件中明确表明支持各类小额信贷组织的发展）。可以考虑将对这类机构的管理根据其发展状况分为：允许存在、备案、注册，这三种方法。对不同方法管理的机构有不同的要求，并予以不同的政策和激励约束及退出机制。
中国农业大学金融系主任何广文教授：
农村金融改革与创新：七大基本经验与共识
十七届三中全会提出，要 “ 建立现代农村金融制度 ” ，这是对中国农村金融改革与发展战略方向的高度概括与总结，也可以说，这是中国 30 年农村金融改革与发展探索的成果。中国农村金融 30 年改革与制度创新，至今已经获得了一些经验和共识。
一、要从基于市场竞争、市场公平和效率角度出发来考虑农村金融资源的配置，农村金融机构多元化、构建竞争性可持续发展的农村金融市场体系，是中国农村金融市场发展的战略选择。
一是以推进城市金融发展的思路治理农村金融，借助商业性金融机构来满足农村金融的需求，大型商业性金融机构主导模式在农村领域往往 “ 水土不服 ” 。
二是竞争是效率之源，只有在一个竞争的市场基础上，金融机构才能在生存压力面前不断地改善服务，并创新金融服务，提高服务的效率，金融服务的需求者才能不断地享受到优质的服务。
三是在激烈的竞争格局下，因为金融服务提供者之间的竞争，其客户群体将逐渐下移， 最后惠及到更多的中低收入客户群体和弱势群体，实现金融普惠。
四是没有任何一种金融机构模式是农村金融机构的最佳模式，只有在金融机构多元化的情况下才能优势互补，并极大地满足农村地区多种层次的金融需求。
因此，农村金融市场的进一步开放不可避免，逐渐增加新型农村金融组织，以增量改革推进存量结构调整，变得异常迫切。
二、要从供应链、城乡一体化、城乡协调发展角度思考农村金融问题。要根据中国农村金融需求出发设计农村金融改革与制度创新的路径，不能简单复制西方发达国家农村金融模式和城市金融发展模式，但是，不仅要看到农户和农村中小企业的需求，还要看到农业产业化、农业现代化、农民组织化、工业化、城镇化、生产规模化是农村经济发展的必然趋势，以户籍制度与城乡资源配置机制为主线的城乡二元结构，以及相关的社会经济政策和由此形成的社会利益分配格局，将逐渐演变，改革前中国社会的 “ 行政主导型二元结构 ” ，将逐渐被 “ 市场主导型二元结构 ” 所替代；同时，也要看到，中国农村人口数量庞大，在以土地承包经营权 “ 长久不变 ” 为基础的基本土地制度格局下， “ 小农 ” 仍将是未来中国农村一个较长时期内难以改变的格局。
三、二元金融结构，现代金融部门与传统金融部门的并存及长期存在，是中国农村金融发展中不可回避的现实 , 需要关注的重心不应是如何用正规金融来取代非正规金融 , 而是如何促成正规金融市场与非正规金融市场之间的互动 , 如何在二者之间牵线搭桥从而营造一种既有竞争又相互补充的环境和机制。
四、农村金融不能被看做是政策性业务而商业化不可持续，要注意到市场化、商业化是农村金融发展的主流，对农村发放贷款需按照市场化的盈利原则，遵循审慎独立的私人商业银行运作方式。但是，又要充分发挥政府的作用。农村金融的政策扶持必不可少。政府可以对农村政策性金融机构给予政策扶持，如通过税收减免、隐形担保、专门立法、特别监管、资金来源支持和法律支持等方式实现。
因此，中国政府采取了一系列措施。
但是，政府参与农村金融过程中，要尽量避免行政干预，让市场机制在资源配置中发挥基础作用，通过不断完善农村金融市场环境，建立农村资金良性循环机制。同时，要建立分层次的农村政策性金融体系，不是所有农村政策性业务都适合政策性银行来经营。农村政策性银行也是银行，必须在业务上要有所选择，对于那些资质太差的需求，只能由财政资金予以支持。
五、在探讨大型商业银行退出农村金融市场的理由时，不能仅仅过多地强调农户和中小企业金融需求规模小、分散、操作成本高等，需要从农业的多功能性、农村经济的多功能性、农村经济活动的多样性、农业在国民经济发展中的基础性、农业产业的弱质性、国家粮食安全角度出发考虑农村金融服务存在的必要性及商业银行承担服务 “ 三农 ” 责任的合理性。
六、在探讨农村金融制度和机制创新时，不能仅仅从金融企业自身经营管理、金融业务发展、管理体制及其相关的管理权力的分配和调整、金融市场稳定性、金融监管的有效性角度来设计路径，应该从制度层面和从培育市场主体、培育金融机构的 “ 自身能力 ” 、有利于经营者内在的 “ 自组织机制 ” 角度来解析。需要从公众整体利益和公共政策的角度考虑农村金融问题，既要符合经济学的基本原理，又要不破坏金融机构运作机制的内在逻辑。
七、不能将农村金融体系简单归结为银行金融机构体系。不同金融机构在信息对称性、对本地局部知识的利用、社会资本的占有、流动性提供、事后监督、解决不确定性和风险、降低交易成本和为新技术提供融资等方面各有优劣。一国金融体系改革 ( 设计 ) 的重点不是简单地发展银行类金融中介或金融市场，而是综合银行与非银行金融机构的优势，加强金融基础设施的建设，促进信息的生产和交流，完善相关的法律体系。
中国人民银行金融研究所研究员徐忠博士：
构建与农村经济共生的现代农村金融制度
十七届三中全会提出的农村金融改革目标是：要创新农村金融体制 , 放宽农村金融准入政策 , 加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。
为了建立与农村经济相适应的现代农村金融制度，必须从以下几方面着手：
首先，要建立多元化的农村金融体系。
我国各地区的经济发展水平和社会文化地理条件不同，只有适合当地需要的多元化的农村金融体系，才能满足农村地区多元化的金融需求。
要建立多元化的农村金融体系，必须放宽农村金融的准入条件，降低准入门槛。要规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行。要积极支持涉农金融机构跨区域兼并重组。在重视正规金融机构作用的同时，也要重视非正规金融的发展，要规范和引导民间借贷的健康发展，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。近年来，我国在农村金融市场开放中引入了微型金融机构。只有进一步发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，才能解决农户特别是贫困地区农户融资难的问题，也才能最终建立多层次、广覆盖、可持续、低成本的农村金融体系。
农村金融市场开放是双刃剑，农村金融市场开放必须建立在加强监管的基础上。没有监管的开放，可能使我们重蹈农村合作基金会发展的覆辙。当然，农村金融市场开放中不可能不出现金融机构的倒闭，而个别机构的倒闭实际上有利于农村金融市场的健康发展，问题是不能出现新型金融机构的大面积倒闭。这就要求我们在放开农村金融市场时，要尊重金融市场发展的客观规律，让市场选择应发展何种形式的金融组织，而不能由管理部门武断确定。同时，监管部门要发挥 “ 及时校正 ” 的监管作用，建立市场化的退出机制。这样，才可能产生是可持续发展的，适应农村经济发展需要的新型农村金融机构。
其次，农村信贷市场风险较大，交易成本较高，必须建立风险分摊机制，并鼓励降低信贷成本的金融创新。
为降低农村信贷风险，必须建立多层次风险分摊机制。应加快农村信用体系建设，加快建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围，发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制，加强农产品期货市场建设。
为解决农村信贷成本较高的问题，要在进一步扩大农村合作金融机构贷款利率浮动范围的基础上，加快推进农村金融产品和服务方式创新。要推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，创新贷款担保方式，发展基于订单与保单的金融工具。民间借贷经营成本较小，符合农村金融需求，要规范和引导民间借贷健康发展。要保持农信社县 ( 市 ) 社法人地位稳定，因为农信社县级法人机构较小，有利于解决信息不对称问题并可降低交易成本。
再次，农村金融机构应该可持续发展。
一是农业银行、农业发展银行、农村信用社等农村金融机构要达到 “ 资本充足、功能健全、服务完善、运行安全 ” 的综合要求。二是农村金融体系要与农村经济相容共生，而不能仅仅强调农村金融对农村经济的支持作用。三是商业性金融、合作性金融与政策性金融互相结合，要以商业性金融为主导。这既是总结三十年来农村金融改革经验教训的结果，也是农村金融体系走可持续发展道路的必然要求。只有以商业性金融为主体，并把商业性金融与政策性金融彻底分开，才能避免道德风险。在商业性金融之外，应探索建立新型农村合作金融机构，真正意义上的农村合作性金融在 “ 现代农村金融制度 ” 中处于基础地位。最后，应推动农村政策性金融的改革和发展确保国家政策意图的实现。
最后，为鼓励各类机构支持 “ 三农 ” ，必须建立激励金融机构支持 “ 三农 ” 的长效机制。
在财税政策方面，政府要在所得税和营业税上给予农村金融机构一定减免。应将农信社改革中实行的优惠政策固定下来，并将优惠对象扩大到所有县域金融机构，甚至包括农业银行成立的县域事业部。在货币政策方面，人民银行已在支农再贷款、存款准备金率等方面增大对农村金融机构的支持力度，这有利于农村金融机构扩大资金来源、降低经营成本、控制信贷风险，并最终实现农村金融和农村经济的良性循环。
需要指出的是，政府重视建设和谐社会和社会主义新农村，重视 “ 三农 ” 经济并着力缩小城乡差距，但政府不能把这些政策目标与农村金融机构的经营目标混为一谈。政府应把自身政策目标与这些政策目标的实现手段区分开来。可以要求金融机构高度重视 “ 三农 ” 、积极支持 “ 三农 ” ，但不能强制其服务 “ 三农 ” ，否则会加剧金融机构的道德风险，使其得以利用支持 “ 三农 ” 作为经营不善的借口，而经营不善的机构又会转而寻求政府支持，这样最终会形成恶性循环。实际上，为了有效利用金融资源实现政策目标，政府可以通过上述一系列财税和货币政策措施，在农村金融机构和城市金融机构之间实行差别化政策支持，这必将引导各类金融机构扩大 “ 三农 ” 支持力度。 |
