对中国反贫困政策的评价
自上世纪80年代中期以来，中国政府实施了一系列有针对性的扶贫政策或对贫困人口有重要影响的部门政策，以帮助贫困地区的经济社会发展和贫困人口摆脱贫困。这些政策大体上可以分为三类：第一类是开发式的扶贫政策，主要针对农村的贫困地区；第二类是社会保障政策，重点针对城市的贫困人口和脆弱群体，同时也在农村地区有选择性的实施；第三类是对贫困人口有重要影响的其他惠农政策，多数在农村地区实施。
从中国20年来的扶贫实践来看，各类扶贫政策对城乡贫困状况的缓解都起到了重要的作用，但不同政策对贫困人口的影响在不同地区和不同时期是不同的。以发展带动减贫的开发式扶贫对贫困地区的经济发展起到了显著的促进作用，但由于采用区域瞄准而不是直接针对贫困人口的方式，开发式扶贫的减贫效果随着贫困人口的减少而降低了。在贫困人口比重较大的20年代80年代中后期和90年代初，开发式的扶贫方式更有可能覆盖更多的贫困人口。20年代90年代后期以来，尽管区域瞄准的单位从贫困县变为贫困村，但由于贫困人口的比例大幅度降低和扶贫项目在实施过程中存在的问题，绝对贫困人口受益的可能性却越来越低了。目前的开发式扶贫政策的作用更主要的是减缓了贫困地区与非贫困地区收入差距扩大的趋势。采取更加有针对性的以人力资本开发为重点的开发式扶贫政策，使贫困人口更多的受益，应该是下一阶段农村开发式扶贫的主要政策调整方向。
社会保障政策的实施对城市贫困的缓解起到了决定性的作用，城市低保和养老、失业、医疗等保险制度的实施使绝大多数城市人口免于贫困的威胁。城市社会保障政策面临的主要问题是在非正规部门就业的劳动力和流动人口不能平等得享受社会保障带来的好处，而且城镇低保作为城市扶贫的核心政策在实施过程中由于受地方财力差异的限制，没有做到应保尽保。城市扶贫政策的调整方向是进一步扩大政策的覆盖面并使保障程度在城市间更加均等化。社会保障对农村扶贫的作用将越来越重要，它的重点对象是那些缺乏开发潜力的农村贫困家庭以及遭受疾病和其他灾害打击的贫困人口。更加有针对性的开发式扶贫和适当的社会保障相结合将是未来农村扶贫政策调整的方向。
其他惠农政策尽管不完全针对贫困人口，但有些政策的实施有可能对贫困人口带来更大的好处或更大的损害。像农业税费的减免、退耕还林和基础教育的两免一补对贫困人口带来了更大的利益，成为近年来农村贫困人口减少的主要推动力量；而医疗服务的市场化、中小学布局调整等却给贫困人口带来了更大的损害。今后在进行部门政策调整时，必须充分考虑对贫困人口的影响，更多地采用对贫困人口有利的部门惠农政策，而限制对贫困人口不利的部门政策。当某些必要的部门政策改革对贫困人口的不利影响不可避免时，必须有相应的补偿政策。
反贫困的政策建议
中国的反贫困工作正处在一个重要的战略调整期。随着国家整体发展战略的调整，我国今后扶贫工作的对象与工作重点也需要随之变化。
为此，我们的研究报告提出了在发展中消除贫困的新思路。在这个新思路中，扶贫工作所惠及的不仅是还未获得温饱的生存贫困人群，也包括处于发展贫困状态的贫困人群。扶贫的工作方式不仅包括改善贫困人群生产生活条件的开发式扶贫，还要包括获得教育培训、医疗保健、文化生活和社会保障在内的以提高贫困人群发展能力为主的扶贫方式。扶贫工作的重点不仅要关注现有的贫困人群，还要关注他们的下一代，努力做到贫困不传代。在扶贫的新思路中，扶贫工作的主导力量是政府，但也需要更大规模地动员包括民间组织在内的社会资源参与扶贫工作。扶贫工作成功标准在于不仅能使贫困人群有更多地参与经济活动的机会，而且能够分享到经济增长的成果。
我们提出以下九个方面的政策建议：
一、建立发展贫困线标准，调整长期扶贫目标
贫困标准应该随着经济发展水平不同而有所不同。 用来测量贫困规模的贫困线也应该随着社会经济的进步而适当提高。在上个世纪80年代中期，中国政府制定了适合当时发展水平的农村贫困线(即生存贫困线)，并且一直沿用至今。20多年来，中国的人均GDP已经翻了好几倍，目前沿用的较低的贫困标准已经不能与当今的社会经济发展程度相适应。
为此，我们建议引入发展贫困线标准来替代现有的贫困线。建议有关部门成立一个贫困标准研究小组来深入探讨发展贫困线的标准，争取在下一个扶贫十年规划中(2011-2020)启用新的扶贫标准。同时, 应尽快启动新一轮的扶贫战略研究，为制定新的扶贫十年规划打下基础。
二、建立合理的信贷扶贫体制及金融部门的参与方式
金融扶贫在许多发展中国家被证明是最有效的扶贫方式之一。小额信贷是最适合扶贫的金融形式，可以有效地满足贫困人群的金融需求。我们对加强金融扶贫提出如下的建议：
第一，要使真正的小额信贷在中国得到发展，首先需要进一步开放金融市场，准许各个类型的小额信贷机构的进入并获得合法地位。当前正在六个省开展的村镇银行、资金互助社、小额贷款公司的试点开辟了民间资金对农村金融的准入途径，应该加快把试点推广到全国其他省市中的工作。
第二，对小额信贷机构进行分类管理。对只利用自有的资本金进行贷款业务的小额信贷公司给与更宽松的政策。可以考虑取消商业银行对小额贷款公司全额控股的限制。也可以考虑放宽商业银行对村镇银行20%以上控股的条件。
第三，放宽对小额信贷机构的利率限制，可以考虑先采用不超过基准利率四倍为利率上线。在整个金融市场利率自由化之后，允许小额信贷机构根据市场状况和运行成本自主决定贷款利率。
第四，鼓励竞争，利用竞争的压力来保证小额信贷机构通过不断创新来降低成本和提高服务质量，可持续地为贫困人口提供金融服务。其他金融机构可以通过给村镇银行、资金互助社、小额贷款公司批发贷款的方式支持三农。
第五，国际经验还证明，纯商业的小额贷款机构不会对十分贫困的地区与贫困农民大规模贷款。不以营利为主要目的的公益性、准公益性的小额贷款机构能更好地在贫困地区开展工作。可以考虑放宽对公益性、准公益性的小额贷款机构的金融准入。可以先允许他们成立小额贷款公司，用自己的资金贷款。待机构发展成熟后，可以有政策性银行或商业银行给予批发贷款。政府还可以在税收政策上给这样的小额信贷机构特殊待遇。
第六，在适当的时候通过农村的投资社区法。在泰国、印度等发展中国家都有对金融机构把20%左右的贷款贷到农村去的规定。美国也有社区投资法，规定一定比例的资金要贷到本社区。中国也可以借鉴世界上成功的经验，建立适合中国国情的农村社区投资法。把农民的储蓄用在农民身上。
三、建立健全城乡社会保障制度
今后随着经济继续发展、劳动力转移以及扶贫工作取得的成效，将有更多有劳动能力的贫困人口摆脱贫困，而因老、弱、病、残、无劳动能力致贫，特别是因残因病致贫人口在贫困人口中的比重会变得越来越大。因此，对农村贫困人口的致贫原因需要重新认识，并相应地对扶贫政策进行调整。对解决这一类问题，着眼于生产的“开发式扶贫”是无能为力的，临时性的救助也不能保证政策效果的连续性。今后需要更加注重建立和健全农村社会保障体系和公共服务体系，以持续有效地保证这部分人的最低生活需要。这涉及农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度和农村社区医疗服务体系的建立等一系列制度建设和政策调整。
最近一两年来，建立农村最低生活保障制度的工作有了明显推进。据民政部最新统计，截至2007年6月底，全国31个省、直辖市、自治区已经初步建立了农村低保制度，有2068万农村贫困人口得到了保障。这项工作需要继续推进，并解决好针对准确和减少遗漏的问题，同时还需要继续解决农村病、残人口的医疗保障问题。对于健全城乡社会保障制度，我们有如下建议：
第一，准确识别城市低保家庭是整个工作的基础，因此需要改善对家庭收入的估计方法，建立全国统一而又体现地区差别的城市贫困线。应尽量避免对没有就业的家庭劳动力收入的高估而导致覆盖不完全的问题。
第二，需要解决将城镇非就业人口、非正规部门就业人员和进城务工的流动人口纳入社会保障体系的问题。在覆盖所有城镇居民的基本医疗保险制度的试点和推广过程中，应该特别关注城市的低保和其它低收入家庭的保险费负担和就医过程中负担问题。
第三，实行农村低保要解决贫困人口的认定和低保金的管理问题。完全准确地对全国农村居民的人均纯收入进行认定是不可能做到的。在实践中可操作的替代办法，是根据贫困人口的统计分布，按行政区划合理分配指标，落实到村，并在村一级建立公开透明的全体村民评议制度。在指标的分配和低保标准方面，考虑到地区收入水平的差异，可以采用生活费用指数进行调整，对高收入地区适度提高保障标准，而对生活费用低的地区适当降低受益标准，使低保覆盖面不至于过高、过低和出现地区间过大的不平等。
第四，农村低保制度应该制度化、规范化和透明化，从而提高保障效果和资金的使用效率。关键环节在于建立一套管理严格、有社会监督的资金管理体系和村级民主评议制度。这些制度的建立是农村低保成功实施的关键，对于健全农村社会管理体制也有重要意义。
第五，老年人和残疾人的贫困问题应该引起特别的关注。需要逐步探索建立全民养老保险制度和老年人年金制度。在城市，要扩大养老院等机构。在农村应办一些养老院的试点。国家对社会办的养老院中的贫困老人，可以考虑给予适当的补助。对于有残疾的贫困人口，主要为他们提供基本的医疗服务和落实到2015年残疾人“人人享有康复服务”的战略目标。重点是建立健全社会化的社区康复服务体系，提高社区康复服务能力。
四、推动城市化进程，为进城流动人口提供社会保障和公共服务
城市化是一个国家现代化的必由之路，也是解决三农问题和农村贫困问题的根本性措施。城市化的进程在很大程度上取决于农村人口向城市稳定转移的速度，而这种转移又受到城市福利政策的影响。如何对进城务工的流动人口(农民工)提供必要的社会保障，促使他们中的大部分人从农民转变为城市市民是一个关键问题。现阶段可以采取以下政策措施：
第一，在已有的购买城市住房(投资移民)和取得高等教育文凭(智力移民)的人群之外，开辟新的就业移民渠道。 农民工就业一定年限(如3年至5年)并交纳社会保险费的，即可全面享受城市居民福利，包括基本医疗保险、子女就学和租住廉租屋等。随着经济发展和城市化率的提高，最终实现城乡人民都能平等享受社会福利体制。
第二，强制推行包括农民工在内的所有城镇劳动者的基本社会保险制度。对于不为受雇者承担社会保险责任的雇主要制定相应的惩罚措施，并通过社会监督和举报制度促进推行。
第三，要重视农民工工作不稳定、流动性高的特点。劳动力的大规模流动，尤其是在某些特殊行业，例如建筑业，会在今后相当长时期内存在。在制度设计上为他们提供方便，便于他们更换工作和就业地点时随时续保，以利于劳动力的流动。
第四，城镇社会救助体系需要建立针对流动人口的制度化措施，将流动人口包括在救助范围以内，使他们在面临紧急情况和特殊困难时能够寻求和得到必要的临时社会救助。
第五，所有城市要为农民工子女提供与城市居民子女相同的就学机会。对他们不应有任何政策上的歧视，使他们顺利完成九年义务教育。教育部门和财政部门应当在办学条件和教育经费上做出统筹安排，利用城市学龄儿童数量减少和部分学校招生不足的机会，重新整合教育资源，增加对农民工子女的教育投入。
第六，中小企业有较高的劳动/资本比率，它们的发展可以直接带动就业增加，尤其能够为贫困人群提供就业机会。因此，要特别重视能够贫困人群就业的微型、小型企业发展。应建立给予中小企业特殊优惠的政府采购制度。建立对中小企业的股权投资体系，发展中小企业基金、风险投资、天使投资、产业基金，发行中小企业打捆债券，加快创业板的推出。
第七，当前，在外贸体制大规模调整，环保节能标准不断提高，安全生产日益规范以及宏观调控举措不断出台的情况下，很多企业要转型，甚至要关闭。其中相当部分为聘用了大量农民工的中小企业。在结构调整过程中，要特别注意下岗农民工的状况。企业与地方政府不但应该为下岗农民工提供必要的生活安排，可以考虑提供转岗培训、安排新的就业机会等。防止这些已脱贫的人群再次陷入贫困。
五、.提供更加公平的教育机会
2006年，中共中央和国务院决定全面免除西部地区儿童九年义务教育阶段的学杂费，并对贫困学生的书本费和住宿费实行补贴，而且在2007年在全国所有地区实行这一措施。同时继续加大向经济落后地区的财政转移支付和专项资助的力度，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。
经验证明，教育水平对就业和居民收入有非常显著的影响，普及教育对于减少贫困，防止贫困代代相传有非常积极的作用。而目前在城乡居民之间、不同收入水平的居民之间，其子女受教育机会的差异还很大。因此，向全体少年儿童提供更加公平的受教育机会，应当成为反贫困的一项重要措施。在这方面，有以下一些政策措施可供考虑：
第一，对农村人口居住分散、中小学布局调整后上学距离远的地区，需要继续完善中小学校寄宿条件，并落实对贫困家庭学生的寄宿费、生活费实行补贴的政策，保证一定的补贴面和补贴的准确度，消除由于这方面原因导致的失学现象。
第二，继续花大力气优先改善农村贫困地区中小学教育条件，提高师资水平和教学质量，改善农村贫困地区中小学教师的待遇，提高农村教师职业的吸引力。
第三，为在城市地区打工的农民工子女提供平等的就学条件，可以考虑对招收农民工子女的城市中小学给予专项财政补贴。教育部门有责任帮助教学条件较差的民办农民工子女学校改善教学条件，提高教学质量，不得对正当办学行为采取消极的限制、禁止、关闭等行政性措施。
第四，农村中小学要为缺少家庭照顾的农民工留守子女提供必要的生活照顾、心理健康服务、组织有益的课外活动，关注和解决他们的失学、家庭关怀缺失、心理发育受到影响等问题。
第五，儿童处于生长发育期，贫困使他们营养不良、发育迟缓，对他们的影响要远远大于成年人。中央和地方政府应该将学生的营养餐作为贫困地区义务教育的重要内容之一，纳入常规预算。
第六，对非义务教育的城市与农村贫困家庭子女上学难的问题要给予特殊政策。可以考虑大幅减少或全免贫困家庭子女上公办大学、职业学校的学费。国家提供一些补助，鼓励银行给贫困学生的生活费贷款。
六、扩大对农村劳动者的职业、技能、和劳务输出培训
对农村劳动者进行的农业技术培训、职业培训和组织劳务输出，对于增进农村的人力资本，提高农村居民收入、减少农村贫困、促进劳动力转移能起到很好的作用。这些项目的覆盖范围还比较小，尤其是职业培训和劳务输出项目受益面还非常有限，在调查样本中按户计算的五年受益面只有1%～2%。今后应该将开发农村人力资本作为开发式扶贫的一项最重要内容进行推广。在经费方面，可以考虑将一部分原用于生产性开发扶贫的财政资金投入人力资本的开发。具体政策建议如下：
第一，加强农业技术的普及、示范和推广工作，扩大对农户的农业技术培训，在免费技术培训项目中实行贫困和低收入家庭优先的原则，帮助贫困和低收入农户提高经济效益和增收能力。
第二，扩大对农村劳动者的职业培训和组织劳务输出的范围，重点推广将培训与劳务输出结合进行的项目，在今后若干年中逐步做到使有转移就业条件和意愿的农村劳动者都有接受培训的机会。
第三，进一步提高培训质量，改善培训的就业针对性，加强培训的质量监督，保障培训各方(受训方、培训方、用人方)的合理利益，使之能够长期持续发展。鼓励民办培训机构发展，同时对培训中的诈骗、培训内容名实不符等违法违规行为加强举报监督稽查。
第四，应当根据劳动力市场的需求状况，为外来农民工和本地失业人员提供有针对性的职业培训。鼓励民间资金投入对已经入城的农民工的再培训，开办专为已进城一段时间的农民工学习提高的职业技能学校。使农民工的技能不断提高，收入不断增加，最终能够在城市里长期住下来，真正地成为城市居民。
七、改善农村医疗服务
因医疗费用负担过重致贫仍然是一个突出的矛盾，对农村贫困的影响尤为突出。正在普及中的新型农村合作医疗制度在一定程度上缓解了这一问题，但有些问题并未根本解决。除了需要继续普及新型农村合作医疗制度外，还有以下一些问题需要解决：
第一，现行的新型农村合作医疗体系对医疗支出的偿付率较低，医疗费的大部分一般仍需自费。而农村贫困和低收入人口可能无力负担自费部分，因此往往被排除在外，或者即使参合也无法受益。这使新型合作医疗体系的受益面主要限制在农村中等及以上收入阶层。因此需要对贫困人口的医药自费部分有一些特殊的补助。此外还需要解决农村低保和医疗救助体系与合作医疗体系的衔接，建立规范。
第二，新型农村合作医疗机构要简化报销手续，改善合作医疗的资金管理，改善资金到位状况。有关部门要加强对医疗机构的监督，落实公示制度。要从制度上解决外出务工人员的异地就医报销问题。
第三，要继续改革医疗管理体制，实行医、药分开，整顿医药市场，规范医药价格，提高透明度，实行社会监督。进一步开放医疗市场，打破垄断，允许符合资质的民办医疗机构和乡村医生平等进入医疗服务体系，通过公平竞争抑制医药费价格。
第四，治理因病致贫应当从源头抓起，要致力改善包括安全饮水在内的农村基本生活环境，加强公共卫生防疫工作，普及卫生防疫知识，降低疾病和残疾发生率。对因企业排污造成环境污染、损害居民健康的地区，必须采取强有力的手段依法强制企业治污、转产、关闭，以消除污染源，并对被污染的环境进行治理。
八、建立合理的公共财政扶贫机制，加强反贫困中的政府治理
在中国，公共服务(如教育、医疗卫生、基础设施)和社会保障主要由地方政府承担。在中央政府的转移支付不足的情况下，贫困地区的政府所提供的社会保障和公共服务不仅水平较低，而且覆盖不完全。扶贫需要有较强的体制协调能力以整合各部门的资源。中国的扶贫工作已经实现了国务院扶贫领导小组领导下的多部门协作。但是当前的协调主要在资源的动员上比较有效，而在资金和项目的管理上部门间的协作明显不足。我们提出如下建议：
第一，中央政府加大对贫困地区的地方财政转移支付，大幅度增强贫困地区地方政府的财政能力。财政扶贫的重点领域应该是城乡一体化的社会保障体系和贫困地区基本的教育、卫生和科技推广等公共服务。
第二, 各项农业的补贴政策要适当地向贫困农户倾斜，与科技扶贫政策相结合，使得贫困农户从增加产出和劳动效率中获得收益。
第三，在继续利用财政资金进行贫困地区基础设施建设的同时，大力加强贫困地区的人力资本开发，同时减少直接的生产性投资，将生产领域更多地留给专门的金融部门来做会更有效率。
第四，为加强扶贫的力度与效果，可以考虑把分散在政府各部门的扶贫资源整合起来统一规划,统一使用。加强对扶贫财政资金使用的绩效评介、监督与问责制度。
九、发挥民间组织在扶贫中的作用
中国扶贫的理想模式是政府提供扶贫资金，除一些大型的基础设施投资以及大型工程型扶贫工程需要政府的直接执行之外，一般的扶贫项目的设计与执行应该主要由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责。这也是世界上很多国家成功的扶贫开发采用的模式。我们建议：
第一， 改善法律环境，明确民间组织在扶贫中的地位、作用、组织原则和监督方式。给民间机构参与更多的扶贫工作的权利和灵活性。
第二， 加强政府与民间组织之间的密切合作。为了提高政府扶贫资金的使用效率，应着手探索采用竞争性的扶贫资源使用方式，使更多的民间组织成为由政府资助的扶贫项目的操作者。扶贫部门则根据其业绩和信誉，把资源交给最有效率的竞争者，并依据公开和透明的原则加以监管。
第三，民间金融机构在小额信贷扶贫方面能发挥特殊的作用。民间的小额贷款机构能够深入到商业金融机构不愿意运营的地方和领域。民间金融机构除贷款外，还可以为贷款客户提供培训、技术支持和销售、社区发展等方面的专业服务，提高小额信贷的扶贫效果。
第四，民间组织也要不断改善自己的组织结构和提高工作能力，使自己在赢利不愿意进入而政府部门又顾不上的领域中做好工作。民间组织要自觉接受政府与社会的监督与领导。
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中国发展研究基金会《中国发展报告2007》课题组） |
