（1中国社会科学院农村发展研究所；2中国社会科学院财政与贸易经济研究所）
内容提要：中国农村改革的基本逻辑和主要内容，就是调整国家与农民的关系。改革之前，国家统得太多，管得太死，农民失去了一组促进经济增长的核心权利。这些权利主要包括土地使用的权利、进入市场的权利、流动与从事非农产业的权利、自治的权利以及获得财政资源的权利。其结果是，农村经济发展非常缓慢，农民无法摆脱贫穷。改革以来，农村发展和农民生存状态改善的主要原因就在于国家赋予了农民上述关键性的权利。目前“三农”问题依然严重，也是因为国家对农民的赋权还不充分；“三农”问题的解决，也就必然要求进一步给农民赋权。
关键词：国家 农民 权利
在哲学家和文人看来，农业是让人高尚的职业，农村则像是芳草萋萋的伊甸园。当他们飘然而至，在乡村住上几日，又带着轻灵闲适和心灵的满足悠然而去，这便是一种优美的心绪、一种诗意的生活、一种古老价值的现代发微，或许也暗示着人道的初原和终极。但是，当人们从思想的世界降到现实的世界，就会发现，外来客体虚空的感验不过是浪漫主义的浅斟低吟，而乡村本身却是一部现实主义的厚重经典，它充满了艰辛和沉重。
按照普鲁东的说法，“现实主义即是批判”，它应该表现人道主义思想，同时闪烁着或温和或炙热的锋芒。只有批判，才能真实、客观地再现社会现实，并符合历史性的要求和未来指向，也才能理解农民的世界和农民的命运。
一、小农的局限
农民用新石器敲开了文明之门，从那时起人类从非历史走向了历史。当荒远的原始中出现牛耕、发生铁制农具革命时，农民又开启了传统农耕文明时代。这个漫长的时代，生存是农民的最低同时也是最高的目标，他们的生产和生活基本上都围绕这个目标展开，这里有“开轩面场圃，把酒话桑麻”的愉悦，但常态的情形则是充满了劳作的艰辛和生存的重压。由此就铸造了农民特有的品行。这些品行又是根深蒂固的，以致发生在最近30年的改革还无法实现对它的实质改造和重塑。
在《汉书·食货志》中，曾有“辟土殖谷曰农”之说。农民身上有许多与土地相联系的品质，他们质朴无华、厚重笃实，而且历来是善良、谦卑而又格外简朴的；也不长于抽象理论，很少巧佞的辞令和一切浮虚的东西。农民大都脚踏实地，颇能茹苦耐劳，无论是大风大雨还是炎日当头，都不会畏缩懒惰，无不尽心出力。这些都是人类文化中最珍贵的品质，是现代社会的稀缺资源。但是，小农的生产方式也给农民打上了深刻的印记，使其具有一定的历史局限性，当他们步履蹒跚地走在现代经济社会体系中，留下更多的是传统的身影和足迹。
1.保守品行。根据考古发掘和文献记载，中国传统农业发端于春秋战国，定型于秦汉，发展于隋唐，深化于明清，形成了一套完整、成熟的农业体系。这个体系是一种以习惯为契机的“周而复始的经济”，其本质是没有不确定性。农民事先就知道行为的结果，他们无需学会高深的统计和预测，不变的经济机制可以教会他们所需的投入和产出量。日复一日、周而复始，终会把行为转化为习惯，这是“理性为自然立法”的过程。
在传统农业中，农民已习惯于缓慢的常规运行机制，他们不需要创新，技术进步的“水珠”几乎不会在乡村的画布上留下明显扩散的痕迹。农民尽管在原则上可以按照自己的意愿自由地确定资源的流向和组合方式，但是，事实上，传统的技术结构和社会结构使他们几乎没有其他选择。这种情势，无论是黄河流域的旱农，还是长江流域的泽农，皆是如此。
20世纪70年代末，中国启动了农村改革。30年来，新的制度、工业化的力量、现代化的技术、新型的管理，给农村带来了明显可以观察到的变化。但是，30年的变化相对于3000年的历史传统，毕竟根底太浅。尽管广大农民被投入到持续不断的技术变化和经济变化中，同时生活在两种相互矛盾的逻辑中，但他们作为一个整体，文化行为上的古老品质，还不可能脱胎换骨，源于小农经济的保守倾向也不可能完全得到改变。
2.政治冷漠。传统农耕文明中，农民基本上认识不到自己对政治体系和政府决策过程可能施加的影响或应该承担的义务，他们理所当然地认为国家、政府是至高无上的，是自己利益的天然代表。这些缺少文化教育、在社会阶层结构最底层的农民，虽然可能会积极参与村庄一级的决策，并在农村社区内形成平民事务，参与社区的自我运行，但基本上只关心非政治性事务，对自己与国家政治过程的关系很少有认识，表现出明显的政治冷漠。中国的农民曾经是长期封建集权统治的基础，尽管有时他们也要起事，要揭竿而起，但那不过是冷兵器时代在没有活路情况下的极端行为。 常态的情况下，他们是政治的莫名其妙的观众和国家权力的俯首帖耳的受众。即使到了今天，这种历史铸造的政治淡漠意识、对权力的驯服和膜拜，在中国农民中仍然是普遍存在的，成为一种显著的文化形态， 并从根源上制约着他们对政治生活的参与和利益表达。
3.农民的异化。现代社会的结构日趋开放，为数不多的农民代表可能会得到机会，去城市参加会议。 这些农民代表通常并不是普通的农民，而是农民中的佼佼者，他们在某些方面取得了引人瞩目的成就，并因此获得了“代表”资格。但是，荣誉的光环也正是这些农民代表精神活动的枷锁，他们离开村庄去参加代表大会，在参加全国性会议的各色人等中显得很不起眼。为了显示自己不是土气十足的农民，他们会模仿别人的行为方式，乡村的实际问题便可能被抛在一边，或者只是被轻描淡写，无关痛处。 因而，他们也就不可能把农村中最迫切通常也是最尖锐、最敏感的问题反映出来，不可能作为农业生产者的忠实代言人。这些原本优秀的小农一旦登上政治舞台，就很可能卷入文化的冲突和权力的纷争中，不断发生异化，从而慢慢地脱离了“自己的基础”，直接影响到农民利益的真实表达。
另外，一些农家出身的人士，在某些方面取得了一些业绩，甚至还成了成功人士，虽然在他们思想深处乡村的小溪还在哗哗流淌，但他们在外在行为上却试图抹掉农村的印记，自然也就不会为农民的利益鼓呼，而是把乡村的根本和农民的疾苦抛在一边，无法起到农民利益代言人的作用。
二、农为邦本
1.“农者，天下之大本也”。按照诺斯（1988）的观点，国家决策理性追求的是政治支持最大化和经济收益最大化双重目标。在整个古代，小农经济是封建统治的经济基础，是财政收入最大化最可靠的来源。据研究，即使到了商品经济已有所发展的明代，农民仍然提供了80%以上的岁入。同时，农民对封建国家有很强的约束力，他们直接决定着社会的治乱、经济的衰荣，是影响统治者的最重要因素。 小农们是安居乐业，还是“啸聚倡乱”，直接关系到封建政权的稳定性，影响着政治支持最大化目标的实现。
中国封建政治社会具有很强的自我修复机制，是一个超稳定系统。但这种稳定性是动态的，封建王朝处于“危机—灭亡—重建”的不断更替之中，而导致改朝换代的原因，除了宫中事变和异族入侵外，农民起义是一个主要原因。
那么，这里就有一个问题，既然小农们保守、顺从，对政治冷漠，为什么还会“铤而走险”、起来反抗统治政权呢？究其原因，小农经济是低水平的脆弱均衡，承受灾害风险的能力很弱，遇到大一点的天灾人祸，小农就可能要流离失所，面临被饿死的命运。而萨缪尔森（1982）在《经济学》中指出，“人并不总是一声不响地饿死”。另外，古时候，农民与国家的武力对比也不是强弱分明的格局，官军杀“敌”五千，自伤三千，并无必胜的把握，所以，农民才敢起来反抗。就因为存在这样的机制，中国封建社会经历了无数次农民起义，而每一次大规模的农民起义都给封建王朝以沉重的打击，甚至使其元气大伤，走向覆灭。农民对封建政权的这种威慑力是其他阶层所远远不及的。
所以，自先秦以来，无论是在意识形态层面，还是在政策层面，中国历朝历代都表现出了明显的重农抑商取向，视农为天下之本。
2.革命、建设和改革。20世纪以来，中国共产党的崛起和执政改变了中国的历史，而其中的主导力量无疑是农民。广大农民在革命、建设和改革时期都为国家做出了巨大的贡献。
20世纪上半叶，“革命”是中国政治社会场域中最重要的关键词。然而，没有农民的支持，就很难取得革命胜利。毛泽东指出：“中国这个国家，离开农民休想干出什么事情来。” 摩尔（1987）指出：“在中国，农民在革命中的作用甚至超过了俄国。 他们为最终摧毁旧秩序提供了炸药。”
新中国成立后，工业化成了崇高的目标。同样，没有农民的“剪刀差”贡献，国家工业化也很难取得成功。1953～1978年间，国家通过“剪刀差”的方式，从农民那里提取了8000亿元左右的巨额资金（即暗税）。
1978年以后，中国进入了改革时代。30年间，没有农民率先突破土地制度，没有农民工的辛勤劳动，也很难取得改革以来经济发展的巨大成就。1978年冬天，小岗村农民冒险签订了一份契约，同期的十一届三中全会发布了一个文件；契约要求分田，而文件上明确写的是“不许分田单干，不许‘包产到户’”。因此，改革源于农民的诉求和特有方式的抗争，是一种自下而上的制度变迁。所以，如果中国的改革要感谢一个人，那就是邓小平；如果要感谢一群人，那就是农民。
3.位势下移。在整个古代社会，无论是在政治上，还是在经济上，国家政权都高度依赖农民，因而要重农抑商，“士农工商”四民中农民可位列第二。但是，到了现在，情况已经起了实质性的变化。
第一，农业虽然仍然是基础性产业部门，但已经不再是决定性部门。农业最原初和最重要的功能在于它为人类提供了食品，只要人类不变成不食烟火的神仙，农业的基础地位就不会改变。但是，近些年来，由于工业化的兴起和纵深发展，农业部门的经济地位发生了急剧变化，农业的份额在持续下降，逐渐丧失了过去的决定性地位。按照库茨涅茨（1991）的说法，由于食品的需求弹性小于1，故人类经济的发展有一个“告别农业”的过程。
第二，更重要的是，工业化和城市化带来了农民政治地位的式微衰落。在这个过程中，城市逐渐成为新型经济活动、新兴社会阶级、新式文化和教育的场所， 城市内部的各集团诸如文职官员、学生、知识分子、商人、医生、银行家、手工业工人、企业家、教师、律师和工程师等，能够凭借他们在技能、地利和集聚在一处等优势去影响政府的决策。他们对政治过程有或多或少的认识，并形成了鼓励自己利用各种参与机会的态度，甚至他们本身已经融入政治体系，成为其中的重要组成部分。
塞尔索·弗塔多（1984）在评述巴西的情况时一针见血地指出：“我们的社会是一个只对产业工人开放的社会，对农民却不开放。事实上，我们的政治体制允许城市集团组织起来，以便在民主斗争的法规之内实现他们的要求。农业工人的情况则截然不同。因为什么权力也没有，他们就不可能提出合法的要求和具有讨价还价的力量。”
亨廷顿（1989）则指出，“城市是国内反对派的中心；中产阶级是城市反对派的集中点；知识分子是中产阶级反对派内部最活跃的集团；而学生则是知识分子内最有内聚力也最有战斗力的革命者。”在世界范围内，“知识分子带有革命性几乎是处于现代化之中的国家普遍的现象”，他们的目标往往是不着边际的和乌托邦式的，同时他们又是敏感和挑剔的。亨廷顿继续说：“没有一个政府能指望造反学生感到满意，但一个政府如果是真心实意的话，就能够极大地影响农村的情况，从而化解农民的造反倾向。”因此，“政治越是变成城市化的政治，它就越不稳定”。亨廷顿（1968）曾告诫说，与乡村的沉默和冷漠相比，对于政治生命，“城市可能像炸弹一样要命”。
中国的情况也是如此。在工业化过程中，一系列择定扭曲的制度安排造就了城乡经济社会的二元结构体制，即以一系列具体社会制度建构了一种城乡隔离的经济社会结构状态。这是一种以户籍制度为表征，以社会福利和保障制度为核心内容的社会价值和权力分配不平等的格局。这种二元差序格局的背后，是城乡居民在政治地位和政治能力上的实质性差异。正如恩格斯（1972）所指出的，“革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”；与此同时，城市居民的政治重要性呈上升态势，他们确定了自己的地位，成了政治体制内占优势的集团。城乡居民在对权力资源的控制以及行动的能力上发生了此消彼涨的变化，农民变成了体制内的“二等公民”。
所以，农民尽管劳苦功高，但他们更多的时候是在暗处默默贡献，像牛一样勤劳，像土地一样奉献，很难再有类似古代社会“士农工商”中“第二”的地位了。
三、国家与农民：一个模型
中国农村改革以来的各种法规、政策、文告，无数的事实、现象、变化，可谓层出不穷，俯拾皆是。由于作为焦点、热点的“三农”问题本身门槛较低，以致各方面人士争相言事，各种说法纷然杂陈。但是，相当多的说法只抓住了真理的碎片，而非真理本身。
那么，如何深入准确地认识中国的“三农”问题，什么是中国农村改革的基本逻辑和主要内容呢？在笔者看来，中国农村改革的实质是调整了国家与农民的关系，是一个农民权益变化的过程。
在此，本文构建一个简单的模型，来说明农民权益的变化。
 （1）
（1）式中， 表示国家与农民的关系，即农民的权利； 表示农民的土地权利； 表示农民进入市场的权利； 表示农民流动、迁徙和从事非农产业的权利； 表示农民自治的权利； 表示农民获得财政资源的权利； 为其他变量。
对这个模型进行时间上的解读，就会发现，1978年改革之前，国家制定了以人民公社、统购统销和户籍制度“三驾马车”为主要内容的农村社会主义计划经济制度，高度控制了农民社会，形成了国家大、社会小的治理结构。在这种体制下，农民缺失了一组核心权利：①没有独立的土地权利。农民被组织在人民公社体制里，集体劳动，接受集体的统一分配，没有土地剩余索取权，故而也就普遍没有积极性。②没有进入市场的权利。在当时的计划经济体制下，市场机制被完全排斥，连古老的农村集市也被关闭，农民做一点小生意都被视为投机倒把；特别是在实行了统购统销制度后，农民没有决定种植什么、种植多少的权利。有资料显示，60年代贵州某生产队为了完成任务而不得不种2分地的花生。
这样，资源配置效率自然就不会高。③没有流动的权利。由于有户籍制度的藩篱，加之短缺经济下的凭票供应制度，农民不可能自由地流动到城市。其结果是农村中积淀了大量剩余劳动力，隐蔽性失业严重。④没有自治的权利。传统农村自治的机制基本被摧毁，普遍实行大队书记的一元化领导，形成了国家穿透（penetrate）社会的局面，导致了民间资源的废置。⑤交售公粮成了农民的强制性义务，他们被迫通过“剪刀差”的方式，以农养工，以税赋形式给国家工业化提供了大量的资金，结果是农业失去了自我积累和自我发展的能力。
由于统得太多、管得太死，农民缺失了促进经济增长的基本权利，结果是农村经济发展非常缓慢。1953～1978年，中国农民人均纯收入平均每年才增长区区1元钱，到1978年年初还有2.5亿贫困人口，近乎一个赤贫的世界。
改革之后，过去的计划经济体制被革除，社会主义制度也被赋予了新的内涵。在这个过程中，国家与农民的关系向着积极的方向不断得到调整，农民逐渐获得了过去缺失的权利，处境有了明显改善。①农民获得了土地使用权。这是农村改革的突破口和关键环节，并且为家庭经营奠定了基础。农民由于获得了直接的土地使用收益权，生产积极性大为提高，尤其是在改革初的黄金时期，更是如此。②农民获得了进入市场的权利。改革之初，首先是恢复集市，放开需求弹性大的产品的市场，到后来取消了统购统销，实行大宗产品的“双轨制”改革，到现在除个别产品外基本上都实现了市场化，由此就大大提高了资源配置的效率。③农民获得了流动和从事非农产业的权利。改革以来的一个巨大变化，就是大批农民“洗脚上田”，进城务工，形成了历史性的“民工潮”。根据各种渠道的估计，目前至少有1.2亿～1.4亿农民工在城市里工作。这些农民工成为改变中国经济社会结构的巨大力量。另外，农民离土不离乡，创办乡镇企业，也为农村和整个社会经济发展做出了重大贡献。④农民获得了自治的权利。从20世纪80年代中期开始，全国普遍实行了村民自治，恢复对农村熟人社会传统资源的利用，给农村带来了积极的变化，“民主的蝴蝶”开始在乡村的土地上翩翩起舞。⑤农民获得了国家的财税支持。在2003年中央经济工作会议上，胡锦涛同志明确指出，“三农”工作是全党工作的重中之重。从2004年开始，中央连续6年出台“一号文件”，对农民实行“多予，少取，放活”政策，从过去的“以农养工”转向“以工补农”。国家不仅取消了农业税，大幅度增加了对农业的补贴，提高了粮食收购价，而且增加了对农村社会事业和基础设施建设的投入。国家对“三农”的投入，2003～2007年累计超过16000亿元，2008年超过了6000亿元，2009年进一步达到7161亿元。
在获得了上述权利后，农民的境况有了明显改观。例如，农民人均纯收入从1978年的134元增加到2008年的4761元；农民在衣食住行方面的变化随处可见，农村社会事业和公共服务也较过去有了不小的进步。同时，农民的精神状态也有所提振。
四、关键还在于权利
在肯定30年来农村改革成绩的同时，许多人也为真实世界的另一面感到担忧。例如，城乡居民人均收入差距在不断拉大，1978年，城乡居民人均年收入差距为200元左右，2008年已经超过10000元，一些农民还没有脱贫，生活还很艰难；农民在土地被征用的过程中利益受到了侵害，甚至变成无地、无业、无岗的“三无”人员；农村低保标准偏低，有时补偿对象还存在偏差；农民社会养老保险迟迟没能建立，一些老农的处境令人忧虑；在一些农村地区，文化生活贫乏，农民兄弟“早上听鸡叫，白天听鸟叫，晚上听狗叫”，除了干活，就是吃饭睡觉，自然古朴的生活里几乎没有文化的新意，等等。这些现实状况都说明了问题的严重性，说明情况并非都是暖风丽日，形势并非一片大好。笔者虽然无意于专门块辑负面的问题，以致形成可能的对全局性质的片面误判，但这毕竟是真实的存在。正如中共十七届三中全会所指出的，“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”
那么，这一系列问题出现的根源何在？笔者认为，其根本原因就在于农民还缺乏足够的权利。尽管30年来，国家与农民的关系总体上在逐步好转，农民获得了许多过去所没有的权利，但对农民赋权的程度还远远不够。农民的世界虽然发生了诸多变化，但是，他们在经济社会二元结构中的地位仍然没有从根本上得到改变。他们仍然是弱势群体，还不能平等地分享改革的成果；他们的权利还不完整，权益被侵犯的事情还屡见不鲜。这是“三农”问题的根本症结所在，逻辑性地，也是解决“三农”问题的战略堡垒。
第一，土地应该是农民最主要的财产，但是农村改革迈出承包制的第一步后，就再没有实质性的第二步，以致农民的土地产权至今没有达到相对完整性的要求，土地权益经常被侵犯。近些年来，快速推进的工业化和城市化导致了大量失地农民的出现，由征地引发的冲突甚至群体性事件屡见不鲜，其关键原因就在于农民缺乏完整的土地权利，在土地集体所有下没有充分的排他权利。西谚云，“穷人的寒舍，风能近，雨能进，国王不能进”，意指穷人自己所有的寒舍，不经同意，连国王也无权随便进入，充分体现了所有权的重要性。
抛开充满争议的所有权不说，中国农民也没有法律上的土地抵押权。《物权法》第四、第五次审议稿中原本有“土地承包经营权人有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押”的相关条款。2007年3月通过的《物权法》最终还是把这个条款删除了，并在其中的第一百八十四条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这显然是对作为产权核心的处分权完整性的分割，是对农民土地权益的限制。这实际上也意味着，农民的承包地和宅基地除了农作和自居，再没有其他用途。在这种情况下，土地的资产属性和流动性必然会受到影响，农民不可能通过土地抵押的方式获得就业转移和产业扩张所需的信贷资金；同时，农民的社会保障也受到了影响，如果某位农民不幸得了大病，需要做手术，他丝毫指望不上他的承包地和宅基地。
第二，农民在得到市场所带来的好处的同时，也深受市场波峰浪谷冲击的折磨。在市场经济条件下，劳动果实并不直接等于通用财富，有时多收了三五斗，倒成了农民的负担，农耕社会“丰收的喜悦”不再是必然的逻辑。对于高度分散的小农而言，社会化的大市场是一种难以驾驭的力量，以致“谷贱伤农”的现象屡见不鲜。例如，有的地方西瓜只卖3分钱一斤，有的地方白菜卖不出去而喂了猪羊，这成了农民的切肤之痛。
农民的这一遭遇，显然与政府调控和保护力度不够有直接关系。从机制上讲，政府是否要保护农民的市场利益，似乎主要取决于市民的态度和反应，而不是农民的诉求。比如，2007年猪肉价格大涨时，市民反映强烈，政府为之担忧，以致国务院常务会议专门讨论生猪问题，农业部的有关领导甚至在一年中开了近100个有关生猪发展的会议，并采取了很多措施平抑猪肉价格。
2006年以及2008下半年以来的半年多时间里，猪肉价格持续低迷，农民养猪收益大减，但政府对此事的关心程度和支持力度显然与2007年的扶持程度不可同日而语。再如，“三鹿事件”后，奶业受到沉重打击，奶农损失惨重。在某奶业大县，奶农把牛奶倒入一个大坑，竟然淹死了一头猪。但是，快一年时间过去了，政府在保护奶农利益方面所采取的措施还远远不够。
第三，农民可以流动，进城打工，权益也有了一定的改善，但20多年过去了，他们仍不能在城市落地。中共十六大报告曾提出，要走大中小城市和小城镇并举的城镇化道路，这也是解决农民工市民化问题的基本路径。但是，这些年来，政府显然缺乏实质性的政策安排，甚至没有把有关问题摆到决策的议程中。政府只是在统计中，把（在城市居住6个月以上的）农民工算作了市民，而并没有让他们真正变成市民。按照这样的统计，就有了一个自欺欺人的数据——中国的城市化率已经达到了46%，农民只剩了7亿多一点。但是，显而易见的是，数量庞大的农民工在城市的处境仍然是“经济上接纳，社会上排斥”，他们在城市辛勤地劳动，但并不是城市的主人。他们可能劳动两年，才能挣到自己亲手盖得的一平方米房子。
第四，农民有了自治，但治理结构还不完善，公民社会发育迟缓。农村是熟人社会，熟人群通常会有一些成本更低的功能，可以解决公共物品提供和集体行动中的权责对应等问题。在这样的熟人社会，有民主当然不错，没有民主，也不见得就是大问题。其实，许多农村面临的主要问题并非民主不民主，在这些地方“自治优于民主”，“自治比民主更重要”。真正最需要民主的是那些缺少直接人际情感联系的陌生人社会、大尺度社会。在农村主要是要推进有效的自治。所以，就不能把村民自治简单地等同于村民选举，重要的是要立足于乡村土壤发育公民社会，培育各种行业协会、公益组织、社区组织、同人团体、互助组织、兴趣组织，特别是要培育类似日本农协和中国台湾农会的农民组织，等等。这些组织通常具有非政府性、非营利性、自主性、志愿性，有利于促进国家权力向社会的回归，能激发出民间的能量和力量，实现社会责任真正社会化，减缓社会震荡；也有利于城乡之间的沟通与衔接，减轻政府统筹城乡的压力。但是，目前看来，农村公民社会的成长空间还比较有限，仍存在不少障碍和掣肘，特别是农会的组建似乎还期之无期。
第五，近年来，财政支农的力度不断加大，体现了某种程度上的善政养民，得到了农民的拥护，但距农民真实世界和公平原则的要求还相差很远。这在农村社会事业发展和农民福利保障方面，尤为突出。例如，在农村养老方面，农民不像公务员和事业单位职工一样有退休工资，也不像城镇企业职工一样有养老保险；农民老年后收入来源非常有限、不稳定，而且其中的一些老人已经丧失劳动能力；加之30年来立足于农业—宗法之上的农村传统文化受到了很大冲击，农村中“孝”的文化已经大不如前，家庭养老并不可靠。这一切使得农村老人，特别是中西部（包括东部较穷的河北）4750万65岁以上的农村老人，处于令人堪忧的境况之中。再如，新型农村合作医疗虽然得到大面积推广，但相当多的农民仍然难以负担高额的住院费用（按规定，住院费用只有在“门槛费”之上的部分才能报销，而不同级别医院的“门槛费”分别为500元或1000元不等；此外，可报销部分的报销比例也较低，其中像CT之类的检查需要自费），以致一个不重的病可能最终要命。事实说明，公共财政的阳光还没有平等地照耀城乡大地，城乡间冷暖不匀，苦乐不均。
五、赋权农民
从逻辑上说，中国农村的发展，农民生存状态的改善，皆因国家与农民的关系得到了调整，在于国家赋予了农民一组关键性的权利；而“三农”问题依然严重，也是因为国家对农民的赋权还不充分。因而，解决“三农”问题最有效的途径，就是要进一步给农民赋权，上述权利的赋予要进行得更为彻底。
显然，赋权农民，就是要实现社会财富和权益的公正分配，保障城乡居民之间共享最基本的权益，亦即普遍的，超越了任何职业、身份和文化认同性的基本需求，例如受到保护的产权、得到调节的收入、保障健康的医疗福利体系、受教育的权益等。这些根本性的自由与平等的权益对于所有的人都是共同的，也是现代性建设的主题和基础。
数月前，中国颁布了《国家人权行动计划》。其中以较大篇幅论述了农民权益问题。这也说明，保障农民的权益是中国进一步改善人权状况的要义和急务。
保障农民的权益，尤其需要关注那些贫困中的贫困者，加大对老少边穷地区农民的扶持力度，提高他们的收入，加快推进以改善民生为重点的农村社会建设，扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，让公共服务的阳光普照共和国的每一寸土地、每一位公民，让善政之光“少照绮罗筵，多照茅草屋”。
从哲学上讲，早在17世纪英国哲学家霍布斯、洛克都专门研究了国家的起源，提出了社会契约论； 18世纪法国的卢梭提出了人民主权论；20世纪罗尔斯在其著名的《正义论》中则提出，正义是社会制度的基础，是“社会制度的首要价值”。罗尔斯认为，政府应该保证“最少受惠者的最大利益”。它包括两方面的内容：一是每个人在最广泛的基本自由和财产权利方面相对于其它人的类似自由，具有一种平等的权利；二是社会和经济的不平等需要得到调整，即所有的社会价值，包括自由和机会、收入和财富等，都应得到平等分配。为了实现这种平等，政府和社会必须对那些拥有较少资产的人和出生于社会地位较为不利的人给予更多的关心。
保护农民利益，不仅应是国家的意图伦理，更应成为其责任伦理。近年来，国家与农民的关系总体上有了明显的改进，但这种改进只是按常规方式推进的，还需要加速度和可持续。9亿农民期望着国家能以更大的力度和更快的速度为他们做好事，做实事，把好事做实，把实事做好，并致力于体制的改革和完善，从善政而至善治，全面实现好、发展好和维护好农民的利益。
最后，把不久前本人在法国南部拉哈扎克农村一个著名的羊圈（可称之为法国南部农民政治运动的教堂）旁听到的一句耐人寻味的名言，送给9亿农民。那就是，“我们必胜，因为我们是弱者。”
参考文献
〔1〕道格拉斯·诺思：《西方世界的兴起》，厉以平等译，华夏出版社，1988年。
〔2〕萨缪尔森：《经济学》，高鸿业译，商务印书馆，1982年。
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