集体建设用地使用权流转是农村土地流转制度建设和农民权益保护的薄弱环节。近期，我们对北京、河北、河南一些乡村集体建设用地（主要指集体工矿用地、原集体公益用地，不包括农民的宅基地）使用权流转与农民权益问题进行了调研，对农民权益受损的现象、原因以及对策进行了探讨。
流转中农民权益受损的表现
在城中村和城市近郊区，由于土地流转获得的收益很高，集体建设用地使用权流转量大，村民一般比较重视，集体建设用地使用权流转也逐渐形成了相应的程序和规范，权益受损相对较小。在远离城市的农村，由于集体建设用地面积较小，流转获得的收益并不是很高，村民重视程度低，其权益受损现象比较普遍，主要表现在两个方面：
一是农民的知情权得不到尊重。在集体建设用地使用权流转过程中，村民往往缺乏表达自己意见的意愿和机会。村级组织在处理集体建设用地使用权流转问题上大都是私下操作，对村民代表也多采取事后通知或补办签名的手段。如某村2.4亩农用地，1980年建立塑料厂变为工业用地，1990年初承包给个人使用，截至2008年，已出租该厂房和场地多次，每次出让或出租既无定价标准和确定过程，也无流转收益明细和使用办法。
大多数集体土地流转没有公告、通知或村民代表会议等程序。集体建设用地使用权流转过程中农民对土地流转的知情权、参与权往往被少数村干部替代，集体建设用地流转信息不透明,财务不公开。由于集体成员知情权得不到应有尊重，集体建设用地使用权流转与使用既不能充分反映村民的意愿，也无法充分发挥村民的监督作用。
二是农民土地流转的收益权得不到实现。没有知情权也就不可能有参与土地流转收益分配的权利。事实上，集体建设用地使用权的处分权集中在村干部手中，以至于一些干部滥用手中的权力，暗箱操作，为自己谋取私利。
首先，集体建设用地的初次流转，流转给谁以及流转收益均无标准，完全由村干部决定，带有很大的随意性。村干部认为没有必要和村民商量，村民也缺乏参与意识。
对集体建设用地的再次流转，村干部、建设用地使用者均片面地认为，谁使用土地， 谁就有权对土地进行处置，基本上处在谁使用、谁处理、谁受益的状态，忽视了集体成员利益的存在。
其次，土地收益分配不合理。主要是集体与村民之间在收益分配方面无据可依，也正因如此，集体建设用地使用权流转收益过低。如调查中发现，某村一处900多平方米的集体建设用地，在没有召开任何会议的情况下， 村干部一人就可以做主租给他人用于办公用房，每年租金仅1000元，租期长达20年。
此外，由于集体建设用地转让多是私下交易，没有到土地管理部门办理登记手续，交易得不到法律保障，土地的基准地价也往往得不到保证。有的使用者把地价压得很低，造成集体土地收益损失。因为缺少合法性和规范性，一些集体建设用地承租者或受让者故意少交、拖欠或不交租金的情况也相当严重，甚至以给村干部送礼替代用地租金的现象也时有发生。集体建设用地使用权流转收益被村领导截留、挪用、私分现象比较普遍。
流转中农民权益受损的原因
导致现行集体建设用地使用权流转中农民权益受损的原因比较复杂，有制度和政策原因，有管理原因，也有社会心理原因。
首先，集体建设用地产权关系不明晰是影响农民参与的重要原因。理论界对我国土地产权制度的认识存在着一个共识，即我国目前的农村土地产权制度是有缺陷的，面临着深层改革。
我国目前的土地制度基本上是一种混合的土地制度， 其主要特征是地权的不稳定性。 产权残缺成为我国目前土地制度的突出问题。这种产权的残缺关键是所有权的不明确，产权不能人格化。产权边界模糊的产权制度是农民利益受损的症结所在，农村集体建设用地的产权关系模糊表现得更为突出。
在我们的调查中发现，农民对自己所拥有的集体建设用地权利几乎一无所知，认为集体土地使用权流转是村干部的事， 与自己无关。由于集体概念的抽象性，使它难以有明确的法人代表。在这种产权机制下，农民对集体建设用地的产权意识极其薄弱，保护自己土地权益的热情和能力都很低。
其二，农民素质与消极心理影响参与的积极性和主动性。素质是农民参与集体建设用地使用权流转和监督其收益分配的一个重要因素。理论研究揭示了受教育程度与农民的参与程度成正相关。
由于我国农民受教育程度低，法律知识和意识不强，对集体土地的产权性质往往认识不清，面对集体建设用地使用权流转现象，即使有疑议也因对国家相关政策不了解而不知所措。一些村庄的农民有一些参与形式，但往往因参与程度较浅而流于形式。如对村民代表会态度的调查，有86.7％的被访者持“无所谓”的态度。原因在于他们认为“土地是国家的，已经定了的事情开不开会都一样”。特别是集体建设用地的流转，因村民认为与己无关，降低了他们参与的主动性和参与深度。尽管一些村子召开了村民代表会，但是也因形式过于简单而流于形式。往往是村干部讲明情况后举手通过，然后每个代表签字。有些村民代表甚至还没有弄清楚情况就稀里糊涂地在村民代表意见上签了字。
此外，在农村普遍存在着搭便车心理。在知道自己的权益受损的情况下，个体多倾向于期待他人付出维权成本以供自己免费享用，从而遏制了农民维护自身利益的行为，以致出现参与态度冷漠现象。
流转中促进农民利益实现的措施
在工商业比较发达的地区，农村集体建设用地使用权流转已经相当普遍。经济发展带动了对农村土地的需求，并使农村集体土地的资产价值逐渐显现出来。以出让、转让、出租、联营、入股、抵押等形式，自发流转集体建设用地使用权的市场行为已客观存在，且在数量和规模上有不断扩大的趋势。从总体上看，这是中国经济发展的内在需求，也符合广大农民的利益。但如何规范农村集体建设用地的流转行为，保护农民的根本利益迫在眉睫，需要从法律机制上予以创新。如何在集体建设用地使用权流转过程中促进农民参与，是保护农民权益的重要措施，也是农村民主建设的重要内容。我们认为，在集体建设用地使用权流转过程中促进农民的参与，需要采取以下措施。
第一，健全和完善集体建设用地使用权流转的法律制度与程序。
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出，“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”但是，农村集体建设用地的产权关系依然难以界定。原因在于，集体建设用地一直属于集体管理，并没有量化到农户，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”不能涵盖集体建设用地，在集体建设用地使用权流转方面也难以“赋予农民更加充分而有保障”的权利。在现行法律框架下，农民集体建设用地使用权流转只有一种特定形式，即本集体经济组织兴办的乡镇企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。因此，面对实际存在的多种流转形式，迫切需要完善相关法律制度。
有人主张，环城市相对发达区域的农村土地由于级差收益巨大，可以将集体土地、财产量化为股份，村民变股东，再由股东联合成立股份公司，由公司制代替现在的村级组织，按照现代企业制度对公司资本进行有效运营。每位村民按股权比例分红。对于偏离城市的欠发达区域农村土地则实行私有化到人（户） 。
根据各地集体建设用地使用权流转经验，我们认为，无论是环城市相对发达区域，还是远离城镇的欠发达地区，采用股份制量化集体建设用地和非利用地的做法，都是实现农民土地权益保障比较理想的一种形式。它是使土地变资产、资产变股份，农村集体建设用地成为全体集体成员平等参与工业化、城市化和普遍享有土地流转收益的有效形式。同时，也为村民广泛和深入参与集体建设用地的流转提供了法律依据和保障。
第二，规范集体建设用地使用权流转程序。目前，有关集体建设用地使用权流转的期限、价格、收益分配、流转方式等都缺乏明确的法律法规，使集体建设用地使用权流转在程序和管理上无法可依，这是村干部暗箱操作和私下交易的重要原因。
由于农村集体建设用地没有量化到农户，且长期以来多次流转，村民们并不把集体建设用地视为自己所拥有的财产，致使这部分土地在流转过程中的收益分配出现监管空白。因此，规范集体建设用地使用权流转程序，并用法律的形式加以确定，是促进农民参与和农民利益保护的重要方面。村民的参与应该体现在集体建设用地使用权流转过程的所有环节。
集体建设用地使用权流转程序缺失是限制农民参与的重要原因，突出的表现为程序倒置，被征地农民缺乏表达自己意见的机会。必须健全和完善集体建设用地使用权流转程序，实行村民全程参与。也就是说，在涉及其利益的各个环节都要与其沟通，赋予村民足够的知情权和发言权。要实行预先协商制度，明确与流转有关的信息，如流转的目的、规划、范围、对象、期限以及相关的批准文件，流转收益等；要对告知、公告、公示、会议表决、流转的不同阶段的信息公开方式、农民参与方法与途径作出相应规定；杜绝少数干部暗箱操作的行为和简单的多数原则。
集体建设用地初次流转的程序应该包括申请、许可、村民代表表决、签订流转合同、办理土地登记等手续。集体建设用地再次流转也必须规定相关程序，如签订流转合同、办理土地登记手续等。集体建设用地使用权出让收取的出让金，转让、出租、作价入股等得到的转让金、租金和红利等，都是集体建设用地使用权流转而产生的收入和利益，统称为流转收益。从集体建设用地使用权流转的过程来看，参与流转关系的主体只能是集体建设用地的所有权主体、使用权主体，因此流转收益只能在他们之间分配。
第三，提高农民的参与能力。无论是现行条件下的集体建设用地流转，还是股份制条件下的建设用地流转，农民的参与能力都是非常重要的。由于农民的参与能力不足，他们不重视集体建设用地所有权的归属和权利，不关注集体建设用地的流转及收益合理分配与使用问题，也不了解法定的土地使用权流转程序，因而也不善于以法律武器来维护自己应有的权益。此外，在土地流转收益分配方面存在的“搭便车心理”、“畏官畏法心理”和“从众心理”，也限制了村民的参与行为。这些心理特征往往使农民在认识上独立思考能力降低，在行动上自我控制能力减弱。也迫使部分想参与的人在周围人都不参与的状况下，难以实现真正的参与。
要提高农民的参与能力，必要的教育如相关法规的学习与普及是重要的，农民参与的制度建设也同样重要。在我们的调查中发现，河南省邓州市在集体建设用地流转等村中重大事情的决策和实施过程中采取的“四加二”工作法，为我们构建有效的农民参与程序提供了参考。该方法对进入决策程序的村级重大事项，通过“四议两公开”这六道工作程序，规范了村级民主决策与公众参与。
所谓“四议”包括：（1）村党支部提议。是在广泛征求广大村民意见的基础上形成的提议议案；（2）村“两委”会商议。召集“两委”联席会议，在充分讨论基础上采用投票等方式进行表决，按少数服从多数原则形成商议意见；（3）党员大会审议。将形成的商议意见交由党员大会进行讨论审议，村“两委”根据党员提出的审议意见及时修订完善实施方案；（4）村民代表大会或村民会议决议。把经党员大会的审议意见交村民代表大会或村民会议进行讨论，依法形成决议。
“两公开”包括：（1）决议事项公开。对形成的决议，采取适当形式向全体村民公告3天以上，听取群众的意见建议， 进行补充完善。（2）决议结果公开。最终决议意见在党支部的领导下由村委会组织实施，并对实施的情况和结果及时公示。
“四加二”工作法是一项村民自治制度条件下，有效提高农民参与程度的规范和制度。尽管离公众参与的理念还有一定差距，许多环节还需要进一步规范，但它预示了农村民主管理和提高农民参与程度的一种趋势，是实现农民利益的重要基础。
（本文为中国政府与联合国开发计划署项目《土地政策、乡村治理、公共服务与振兴中国农村》（CPR/06/332）阶段性成果）
作者简介
朱启臻：中国农大农民问题研究所所长，人文与发展学院社会学系教授，博士生导师。主要研究方向为农民问题与农村土地。
王 念：中国农业大学网络学院教师。
摘自《中国土地》
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