摘要 本文针对小额信贷组织至今仍然面临着的法律地位缺失、融资无门、前途渺茫等问题，建议央行、国家银监会、国家民政部、国家工商管理总局等职能部门，尽快依据中共中央2005年来每年的一号文件中关于鼓励小额信贷组织发展的要求，制定小额信贷组织促进条例，扶持小额信贷组织健康快速发展。
关键词 小额信贷 进一步发展 鼓励政策
自1994年中国社会科学院杜晓山教授等第一个引入试验获得成功，小额信贷在中国走过了曲折的道路。大量的事实一再证明，小额信贷是“真扶贫，扶真贫”，受到了广大贫困户和低收入户的衷心欢迎。虽然中央决策层从一开始都是持支持的态度，但是时至今日，小额信贷组织仍然面临着法律地位缺失、融资无门、前途渺茫等问题。笔者建议央行、国家银监会、国家民政部、国家工商管理总局等职能部门，尽快依据中共中央2005年来每年的一号文件中关于鼓励小额信贷组织的要求，制定小额信贷组织促进条例，扶持小额信贷组织健康快速发展。
一、亟待落实小额信贷扶贫组织的法律地位
自1994年中国社会科学院杜小山等人引入以来，我国小额信贷扶贫走过了曲折的发展道路。尽管许多人多次给予小额信贷扶贫公开的、明确的法律地位的呼吁，但是至今尚未结果。我们看到，许多小额信贷组织仍然是找不到直接管理部门，在民政部们或工商管理部门注不了册。正如有的学者开玩笑说的：“出生十几年了，已经长成了大小伙子了，还没有落户口，是个黑人”。民政部们或工商管理部门不给小额信贷组织注册，是因为在他们的相关规定中，没有制定出给其注册的条文。
是不是中央决策层不支持呢？因为在中国，党是领导一切的，中央决策层决了策，所有的政府机构都要听中央的。据我所知，中央决策层对小额信贷扶贫组织是支持的。为了说明问题，还是让我们由远及近，原文引述中央文件的原话吧。
2004年中央一号文件《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求：“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。”我理解，这里说的 “多种所有制的金融组织”，就包括了当时已蓬勃发展的小额信贷扶贫组织；而“鼓励”和“积极兴办”，就是要求给予小额信贷扶贫组织以法律地位的手续。
2005年中央一号文件《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》要求：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。” 我理解，这里说的“探索建立”的“小额信贷组织”，是第一次明明白白的给予了小额信贷组织的法律地位。
2006年中央1号文件《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求：“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。” 我理解，这里说的“大力培育”的小额贷款组织，是由“自然人、企业法人或社团法人”三类发起者发起的；这里要求的“有关部门要抓紧制定管理办法”，四年过过去了，大家都没有见到“有关部门”把小额贷款组织的“管理办法”制定出来。真是难呀！
2007年一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》要求：“加快制定农村金融整体改革方案，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系，探索建立多种形式的担保机制，引导金融机构增加对‘三农’的信贷投放。”“尽快明确县域内各金融机构新增存款投放当地的比例，引导邮政储蓄等资金返还农村，大力发展农村小额贷款，在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点。” 我理解，这里说的“加快制定农村金融整体改革方案”，至今尚没有制定出来，当然也不清楚小额贷款组织在“农村多种所有制金融组织”中是处于什么样的“互为补充”地位。
2008年一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》要求：“积极培育小额信贷组织，鼓励发展信用贷款和联保贷款。” 我理解，这里说的“积极培育”小额信贷组织，应该包括立法部门立法、政策部门出台政策、管理部门给以注册管理等。 我就不理解，这里要求的“积极培育小额信贷组织”，有关部门为什么没有就什么动静。
中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求： “加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。” 我理解，这里说的“大力发展小额信贷”，不是“小力气”、“中力气”发展。 我就不理解，这里要求的“大力发展小额信贷”，并不见实际工作中有什么动静；更不见“农村小型金融组织从金融机构融入资金”。
2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求：“鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。”我继续不理解，这里说的“大力发展小额信贷”，并不见实际工作中有什么动静，甚至于也没有“小力气”、“中力气”“发展小额信贷”。
按照我的想法，既然中共中央和国务院已经多次做出了决定，有关部门执行也就是了。 也就是说，工商管理部门就应该顺顺当当地小额信贷组织办理注册、发给营业执照，金融部门就应该负起监管责任。但是看来，事情并不是那么简单。那么，到底是什么原因左右着有关政府部门的头脑、束缚着有关政府部门的手脚？我百思不得其解，
二、小额信贷组织继续发展受到本金的制约
我国现有的小额信贷组织，绝大部分都是从国际组织援助的项目转化而来。随着项目的成功和项目人员能力的提高，特别是项目区贫困户和低收入户对于小额贷款的强烈要求，小额信贷组织面临着扩大规模的选择，而扩大规模的直接约束是本金太少，或者说没有本金补充。
中共中央早就洞察到包括小额信贷组织在内的农村小型金融组织继续发展受到本金制约的问题，有针对性地提出了由金融部门融资的决定。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求： “允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。” 2009年中央一号文件 《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求：“农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。”但是，中央要求的落实，显然要有一个漫长的过程。我觉得，解决小额信贷组织的融资问题，除了从金融机构融入资金外，另一个可行的途径是在活动范围内对会员吸储。在此的吸储，由于是在活动范围内对会员吸储，也就在可控制的范围内，当然没有风险。
我们知道，作为一个以扶贫为宗旨的金融组织，小额信贷的生存需要两个方面的条件：一是成功的放贷，有足够的利润；二是顺利的筹资，有雄厚的本钱。小额信贷筹资有多种形式，例如贷款者先存（当然存的不多）、吸收股金、项目区内吸储，等等。而吸储却是一个最常用的制度安排。这本来是一个最基本的常识，也是各国小额信贷的共同作法。
在国际上，那些搞得好的小额信贷组织，大都采用以下四种吸储方式：一是公开向社会吸储，二是基金储蓄，三是代扣罚金，四是吸收入股。在许多人看来，贫困者是不愿意储蓄的，而且他们也没有能力储蓄。国内外小额信贷的实践证明，这种认识是不符合实际的，因而是错误的。
但是，在中国，吸储被定位于只是正规金融机构的权利，其它任何机构都不得涉及。如果有的机构胆敢涉及，那将是一个的极其严重的问题，是一个谁都碰不得禁区、踩不得的雷区。究其原因，大约有以下两条：
第一个阻挠小额信贷组织融资的理由，是认为贫困者不愿意储蓄，也没有能力储蓄。
事实上，除了一无所有的绝对贫困者外，大多数贫困者是相对贫困者。这些相对贫困者，家里或多或少都有一些钱财；而且贫困者都知道，自己的钱财若不急用，与其放在家里，不如用作储蓄。这是因为，放在家里不会升值，用作储蓄可以获得利息收入。只有我国封建社会里的老财主，才会把钱财放到地窖里。因为封建社会的金融业很不发达；中国当今的那些腐败党政官员，有的也把贪占的钱放到家里，例如安徽有个腐败官员就把贪占的钱装入席梦思床垫里，天天晚上睡在上面，重庆那个黑社会保护伞就把钞票密封后藏于水底，那是因为不敢存入银行，怕发现了。
另一个阻挠小额信贷组织融资的理由，是认为小额信贷吸储的风险太大，难以规避。
多年来，有关部门之所以不承认小额信贷，不给小额信贷“开绿灯”，不愿意让小额信贷加入到扶贫的行列，更不愿意让小额信贷吸储，开出的理由，就是小额信贷及其吸储有风险。
同任何金融活动乃至经济活动客观存在着风险一样，小额信贷及其吸储也是客观存在着风险的。没有风险的金融活动乃至经济活动，在现实世界中是不存在的。问题在于，政府机构应该和小额信贷组织一起，承认风险，揭示风险，规避风险，让小额信贷这个大家已经取得共识的扶贫金融活动，在中国农村特别是贫困地区发挥它应有的作用。
就我掌握的不完全情况看，按照相对规范化的标准衡量，而且已经加入中国小额信贷发展促进网络并成为会员的小额信贷组织，当前全国大约有120多个。 在这120多个小额信贷组织中，目前吸储的也仅有著名经济学家茅于轼老先生自己掏钱在山西进行实验的那个小额信贷组织，其它的都没有吸储。因此，我在这里探讨小额信贷吸储的风险及其规避问题，就不能不是一种研究假设、主观猜测和逻辑推演。实际上，那些反对小额信贷吸储的理由，并不是依据小额信贷吸储的实践得出的，也不过是一种研究假设、主观猜测和逻辑推演。他们正是从这种假设、猜测和推演出发，至今不准小额信贷吸储，使小额信贷这个国际上公认的扶贫模式，在中国不能获得大范围内的推广应用。
那么，小额信贷吸储到底会出现那些风险呢？这些风险能不能规避呢？怎么样有效规避呢？
一是小额信贷组织破产，吸储资金不能清偿，引起社会动荡。就如1980年代末期我国农村合作基金会被“一刀切”取缔时许多债务不能清偿那样。要明白，小额信贷组织同任何金融机构、经济机构一样，经营不好也是存在着破产风险的；在有风险时处理应对不及时、不正确，肯定会引起社会动荡。在此的应对，一方面是加强监管，发现苗头，及时处理；另一方面是建立社会保险体系，对小额信贷进行必要保险；再一方面，即便是破产了，那就严格按照国家的《破产法》处理。
二是小额信贷组织吸储，扰乱社会金融秩序。这种理由是前些年为了保护国有金融机构的垄断，而炮制出来的错误观点，是不值得一驳的。从世界各国的实践来看，并不存在国有金融机构能够稳定社会金融秩序的先例，也不存在民营的、股份制的、跨国公司的金融机构就不能够稳定社会金融秩序的先例。大家都知道，亚洲金融危机时，印度尼西亚经营小额信贷业务的人民银行顶住了风暴，而其它国有的、民营的银行都受到严重冲击，这说明，小额信贷具有强大的抗风险能力，不但不会扰乱社会金融秩序，而且是维持社会金融秩序的“顶梁柱”。
三是小额信贷组织吸储后，内部管理人员有可能卷款逃跑。这种情况是可能存在的。例如，著名经济学家茅于轼老先生自己掏钱在山西进行实验的那个小额信贷组织，就曾经出现一个信贷员拿着茅老先生交给他的几千元钱，跑到一个城市做生意去了，一年后才找着他把款追回。而在中国国有金融机构中，内部管理人员利用职权卷款、贪污、挪用的问题，可以说是随时随地的发生着，比比皆是，防不胜防。在此的应对，应该是强化内部监管。我们总不能因为国有金融机构中内部管理人员利用职权卷款、贪污、挪用的问题，就不准国有金融机构继续开下去吧。同样道理，我们也不能因为小额信贷组织中内部管理人员利用职权卷款、贪污、挪用的问题，就不准小额信贷组织吸储和继续开下去。
应该指出，前些年我国曾发生过两类值得警惕的涉农金融风险：一是改革开放后试验的农村合作基金曾经出现的风险。 由于我们不能正确认识与处理这一风险，就因噎废食，把辛辛苦苦试验的农村合作基金，不管坏的、好的，“一刀切”取缔了。二是以东南部一些省份出现的民间金融活动为代表的风险。在这些风险中，基本上全是政府有关部门没有监管，民间金融活动的组织者卷款、贪污、挪用，从而使储蓄农民的钱不能提现。
国内外的实践一再表明，小额信贷乃至所有的金融活动，都需要有科学的、可操作的规章法律，来规范参与者的活动。因此，摆在我国面前的重要工作，不是喊叫小额信贷的风险，而且扎扎实实、认认真真的研究、制定和实施规范小额信贷包括吸储在内的科学的、可操作的规章法律。
三、小额信贷组织商业化不能忘记了扶贫的初衷
近几年来，我国绝大多数小额信贷组织为了解决面临着的生存与发展问题， 普遍强调商业化运作，也就是说把运作利润放在了重要位置。而为了获得必要的利润，就不能不把服务对象加以扩大，不能不把农村中的相对说来比较富裕的农户、农村大户等包括进来。因为，毕竟农村中的相对说来比较富裕的农户、农村大户所需要的贷款，相对于贫困户和低收入户来说，具有贷款额度大、使用周期长、家里有抵押品、互相之间愿意担保等特点。而贷款额度大和使用周期长，减少了或省却了放贷的人力、时间等成本；农村中的相对说来比较富裕的农户、农村大户家里都有抵押品，如果还不起，将可以将抵押品抵债；富裕的农户、农村大户互相之间愿意担保，将可以保证贷款安全。这样一来，宝贵的贷款资源，也就自然而然地偏向了农村中的相对说来比较富裕的农户和农村大户。
这一现象具有普遍性。君不见，许多小额信贷组织有关扶贫的口号不怎么喊了；有的甚至于质疑小额信贷放贷额度太小，论证应该大额度放贷，而大额度的贷款户早就不是贫困户或低收入户了；近几年来评选的微型创业奖的得奖者中，大额贷款、大规模利润户占的比例越来越多，明眼人一看就知道不是贫困户或低收入户。
我不但不反对向农村中的相对说来比较富裕的农户和农村大户贷款，而且认为应该向他们贷更多的款，以满足他们发展家庭生产经营的需要。但是，我觉得，农村中的相对说来比较富裕的农户和农村大户应该更多地从农村信用合作社、农业银行、农村发展银行、中国邮政储蓄银行等现有农村金融机构中获得贷款，而宝贵的小额信贷组织还是应该把目标瞄准贫困户和低收入户。
如果我国的小额信贷组织放弃了贫困户或低收入户这个服务对象，那么，我们还有资格称起为小额信贷吗？！。
如果我国的小额信贷组织放弃了贫困户或低收入户这个服务对象，而是以非贫困户或非低收入户为服务对象，那么，也就是说在和现有的农村信用合作社、农业银行、农村发展银行、中国邮政储蓄银行等现有农村金融机构，争夺客户对象。 心平气和地说，我国的小额信贷组织将没有任何竞争优势。
四、小额信贷组织可以成为贫困村互助基金运作的好帮手
源于贵州草海的贫困村互助基金，经国家财政部和国务院扶贫办改造后，目前已在全国轰轰烈烈地推广应用。所谓贫困村互助基金，是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按照一定比例缴纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠作为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享周转使用的发展资金，贫困村相应成立互助组织管理该笔资金。2006年开始在14个省市区的140个村试点；2007年发展到500多个村；2008年中央财政支持的村667个，加上各地的试点，总村数猛增到3万多个村。据报道，宁夏从2009年起力争三年内互助资金覆盖所有贫困村。
实践证明，相对于其它扶贫模式来看，贫困村互助基金真正把贷款资源直接送达到贫困户和低收入户，激发出使用者内在发展能力，是一个难得的有效扶贫模式。因此，在人们苦苦探讨扶贫对象瞄准问题时，都将不可否认地得出：贫困村互助基金是小额信贷的最佳模式。
由于发展较快，难免会出现一些想不到的问题，这就为小额信贷组织成为贫困村互助基金运作的帮手，提供了一定的空间。
一是贫困村互助基金由于主要由政府机构运作，也就难免带有一些固有的不足，主要是行政手段的运用中的照顾亲朋好友、背离真正的贫困户和低收入户，从而重复1980年代末期“农村合作基金会”的教训。我国农村合作基金会的试点，源于中央在1980年代开始的农村改革10大试验之一，到1999年1月国务院发布第3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会，其中一个最主要的原因，就是有较多的县乡行政人员把农村合作基金会当成了自己的“小金库”、“提款机”，利用职权为亲朋好友谋利益，从而造成大量呆账坏账，在不能承兑的情况下，引发了许多社会不稳定。
无独有偶。本来是民间的贵州草海的贫困村互助资金，是已知的我国第一个贫困村互助资金。 1994年，国际鹤类基金会(ＩＣＦ)、国际渐进组织(ＴＵＰ)与贵州省环保局、草海国家级自然保护区管理处合作，在草海尝试实施“社区为基础的自然保护与社区发展并进策略”，作为策略项目之一的草海“村基金”，于1995年在草海周边农村8个行政村30个村民组开始试运行。草海村基金来源于3个方面，即由每一个受惠渐近小组捐出 2 5美元；国际鹤类基金会（ＩＣＦ）配套100美元；中方配套33美元。这样，每成功一个基金小组，将产生158美元的村寨发展基金。基金由村民自选人员管理，向参加村基金的农户发放小额信贷，被农民称为“自己给自己贷款”的“村银行”。草海村基金项目的最大特点是小组成员自己决定贷款的条件、利息、期限、数量和先后顺序，贷款在小组内部循环使用。村民将贷来的资金主要用于小百货、划船、拉板车、养猪、炸玉米花等小生意。村基金的运行，草海周边477户的3000多村民通过15个村基金的扶持，不再靠“海”吃“海”，而是另辟蹊径发展生产并逐步摆脱了贫困。“村基金”已经成为该自然保护区内农民积极“让地于鸟，另找生路”的有效的生态环境保护方式之一。遗憾的是，后来由于主管人员工作调动，贵州草海的贫困村互助资金绝大部分被村里的少数干部把持，一般村民被排除，从而异化为干部和富人基金。
接受了草海贫困村互助资金的教训，笔者2001年在云南省大理白族自治州南涧彝族自治县和临沧市云县48村试验的46个自然村基金，在制度设计上作了新探索：一是基金色性质，定位在社区村民自己的基金，所有权属于自然村全体村民，利息全部留在村内，省项目办与县、乡政府不要一分钱，因而大大提高了全体村民对基金的关注度；二是基金与小额信贷运作的重大决策由全体村民讨论决定，而不是由其他外部机构、组织或人士决定；三是具体事务由全体村民直接民主选举出的共管组织、基金组织实施，而不是由外部组织与人员包办代替或指定；四是基金与小额信贷的运作、贷款与还款均需在村民大会上进行，实现了公开化、透明化，并接受全体村民的监管，特别是禁止行政干预，从而回避了风险。
据我观察，我国小额信贷组织经多年发展，早已具有了理论水高、操作实务强的一支支队伍，许多人还经历了国际组织著名专家的培训，达到了国际水平。 如果这些队伍能够为贫困村互助基金所用，将可以减少贫困村互助基金的培训费用与时间，何乐而不为呢？！
五、小额信贷组织今后的发展归宿
中国的小额信贷组织今后何去何从，是一个大家都关心的问题。占多数的意见，是按照国家银监会2007年1月出台的农村新金融管理暂行办法，转制为村镇银行、小额贷款公司或农村资金互助社。
我觉得，小额信贷组织转制为村镇银行、小额贷款公司或农村资金互助社，难度很大，主要是受到了国家银监会管理暂行办法的制约。
先看转为村镇银行。小额信贷组织中的一部分，如果已经具有了管理严格的体制与机制，风险防范能力较强；有了一支经验丰富的队伍，人员素质较高；有了一定规模的客户，盈利能力较强。达到了这样的条件，不失时机地转变为村镇银行，当然不失为一个好的选择。但是，按照国家银监会《村镇银行管理暂行规定》（银监发〔2007〕5号 ）的规定，村镇银行必须有商业银行作为发起人，而我国国内的商业银行，大都对小额信贷业务不大感兴趣，极少愿意做发起人的。这也就是说，现有小额信贷组织转为村镇银行，由于没有国内的商业银行作为主发起人，也就全部不符合银监会的规定，那么也就是说都不能转变为村镇银行了。 有关部门的有关人员，也就是这样想的、这样行事的。我觉得，这是一种很要不得的思维和行事规则。当前，我国的农村金融正处于改革的初期，农民、农村建设和农业发展需要什么样的机构和哪些服务，哪些机构可以提供优质服务，哪些规定是合理的，需要出台什么样的政策，如此等等，都需要实践的检验。 因此，仅仅用银监会的一个并不成熟的暂行规定，来套改革开放中的新事物，而且不允许试验，显然是非常错误的。
再看转为贷款公司或小额贷款公司。贷款公司和小额贷款公司，是根据人民银行的试点、国家银监会的有关规定而设立的、“只存不贷”的机构。如果细分，所谓的贷款公司有三种：
第一类是人民银行2005年5月确定在四川、陕西、山西、贵州和内蒙古进行的贷款公司的试点，特点是民营企业及其老板可以成为发起人组建，当然均是用自己的钱向“三农”贷款，而且不许吸收存款，叫做“只贷不存”；投放于“三农”领域的资金比例不低于70%，原则上不能跨区域经营；单笔贷款总额一般不超过1万元，最高不超过2万元。央行这一试点的初衷确实是好的，问题是作为公司，它是要以赢利为目的的，小额信贷组织转制为这样的贷款公司，其扶持贫困户和低收入户的宗旨也就难以保留了。
第二类是国家银监会2007年1月22日发布的《贷款公司管理暂行规定》设立的，性质为：“经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。”“贷款公司是由境内商业银行或农村合作银行全额出资的有限责任公司。” 商业银行或农村合作银行全额出资的前提，也就不能不堵住了小额信贷组织转制为这样的贷款公司的路。
第三类是国家银监会和人民银行2008年5月4日发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，而发展的小额贷款公司，特点是是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。看来，小额信贷组织转制为这样的贷款公司，似乎有路可走。
此外，一部分也可以转为农村资金互助社。根据国家银监会2007年1月22日发布的《农村资金互助社管理暂行规定》，小额信贷组织的一部分，当然也可以转为农村资金互助社。按照银监会规定，所谓农村资金互助社“是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。” 银监会还规定“农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。”小额信贷项目一部分转为农村资金互助社，也和资助者的宗旨、初衷相差不远。
参考文献
1．赵俊臣：《国际援华小额信贷的试验及去向？》，国家农业部《农村工作通讯》2008年第19期。
2．赵俊臣：《“一刀切”地取缔农村合作基金会留下哪些教训？》，经济学消息报2008年8月15日出版的第33期（总第81期）头版二条。
3．赵俊臣：《村镇银行的职能定位》，经济学消息报2008年9月26日出版的第39期（总第820期）二版。
4．赵俊臣：《央行率先试点农村贷款公司的尴尬》，中国社会科学院农村发展研究所网2008-9-25。
作者单位：云南发展研究院 昆明市环城西路577号
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