二、当前农民工面临的突出问题及深层次原因
（一）农民工面临的突出问题
近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针。各地区、各部门按照党中央、国务院的部署做了大量工作，进行了一些有益探索，创造了许多新鲜经验。特别是针对农民工工资被拖欠、进城务工遭歧视、正当权利受损害，以及就业技能低、子女上学难等突出问题，开展了对拖欠农民工工资的专项治理，清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，增加用于农村劳动力转移就业培训的投入，积极解决农民工同住子女接受义务教育等问题。这些方面的工作，在社会上和农民工中产生了积极的反响，农民工外出就业环境有所好转。但总的看，农民工外出就业和权益保障等方面仍然面临着很多问题，关于农民工的许多政策规定和管理制度，还不适应统筹城乡经济社会发展的要求，不适应完善社会主义市场经济体制的要求，不适应构建社会主义和谐社会的要求。当前，农民工面临的突出问题主要表现在以下五个方面：
1.农民工工资待遇和劳动环境存在的问题严重。 一是工资水平普遍低下，欠薪现象依然存在。这已成为中国分配领域中一个最突出的问题。各地的最低工资标准普遍偏低，且标准调整缓慢，一些企业主往往把最低工资标准当作实际支付给农民工的工资标准。农民工工资水平与物价和生活消费水平的提高不成比例，与社会平均工资的差距不断扩大。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工的50％，但月平均收入不到城镇职工平均工资的60％，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1／4.据调查，沿海有的地区农民工工资过去十年年均提高不到10元钱，扣除物价上涨因素实际上是负增长。有关研究成果表明，中国制造业工人的工资成本，仅相当于一些发达国家的1／10甚至1／20，而在制造业中农民工的工资水平比这个比例还要低得多。2亿左右农民工的低工资，导致在国民财富分配中，劳动收入与财政收入、投资收益相比，所占份额明显偏低。据劳动和社会保障部的调查，近年来工资占GDP 比例不断下降，1989年是16％，2003年则下降到12％。农民工不仅工资收入水平低，而且还经常被拖欠。尽管国家采取了追讨工资专项行动，取得了一定成效，但拖欠工资问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍较普遍。据国家统计局2004年抽样调查，仍有10％的农民工人均被拖欠工资7个月。克扣或变相克扣农民工工资现象也较为突出。二是劳动安全卫生条件较差，往往缺乏最基本的劳动保护。农民工拿着最低的工资，却干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活，他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工作业、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作。而且，许多企业使用缺乏防护措施的旧机器，噪音、粉尘、有毒气体严重超标，又不配备必需的安全防护设施和劳保用品，对农民工不进行必要的安全培训，致使其发生职业病和工伤事故的比例高。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤致残人员近70万。其中农民工占大多数。农民工从业人数较高的煤炭生产企业，每年因事故死亡6000多人。工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题。三是超时间、超强度劳动现象非常普遍，休息权利没有保证。据国家统计局2004年所作的典型调查，农民工日工作时间11个小时，每月工作时间超过26天。76％的农民工在节假日加班未享受过加班工资。有些企业甚至通过扣留部分工资做押金，强迫农民工加班加点。四是农民工不能平等地获得就业权利和公共就业服务。一些城市以优先保障市民就业为理由，仍在招工程序、招工比例、务工领域、行业工种等方面设置门槛和壁垒，使农民工遭受就业歧视。一些企业主为降低人工成本，恶意逃避责任，滥用试用期，把农民工作为廉价的临时工使用，不愿意与农民工签订劳动合同。据劳动和社会保障部2004年对40个城市的抽样调查，农民工劳动合同的签订率仅为12.5％。农民工缺乏劳动就业培训的机会，技能素质不适应劳动力市场需求的问题十分突出。现行“阳光工程”的培训对象主要是尚未外出的农民，城市政府组织的就业培训对象主要是城镇下岗失业人员，企业也不愿意对农民工进行在岗和转岗技能培训。一些地方出现的“民工荒”，既反映农民工对低收入状况的不满，又折射出经过专业技能培训的农民工短缺问题。
2.农民工的社会保障待遇普遍缺失。由于现行的城镇社会保障制度安排，以及城市政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。一是工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难。工伤保险是目前惟一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目。但据农业部2005年快速调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9％，农民工面临巨大劳动安全风险，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，拖着伤残的身体回到原籍，成为农村新的贫困户。二是医疗、养老保险空缺，后顾之忧难以解决。劳动和社会保障部调查表明，农民工医疗保险的参保率为10％左右，养老保险的参保率为15％左右。而基本养老保险由于不能跨地区转移，一些地方已参保的农民工也纷纷退保。例如，东莞市2004年农民工退保40万人次，平均参保时间仅7个月。
农民工虽然眼下吃“青春饭”、养老问题不尖锐，但却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。农民工生病时，由于无法承担城市高额的医疗费用，只能硬挺，或者到游医和其他私人诊所看病，因病重新返贫问题突出。
3.农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务。一是子女义务教育困难。农民工子女上学难是农民工面临的最为突出的一个问题，很多地方没有将进城农民工子女纳入当地义务教育体系。尽管中央三令五申，但一些地方公立学校仍然向农民工子女收取借读费，小学每学期收取借读费600～800元，初中每学期收取借读费1000元左右。农民工子弟学校基本得不到当地政府的财政支持，只有依靠高收费维持运转，加重了农民工的子女教育负担。另外，农民工家庭父母长期在外打工，留守农村的孩子缺乏良好教育，辍学、失学人数增多。二是居住条件比较恶劣，生活质量低下。很多农民工处于居无定所的状况。根据部分城市调查，在制造业和工矿企业中，虽然不少企业有集体宿舍，但居住拥挤不堪，经常是几十人拥挤在同一个棚屋中，卫生安全条件脏乱差；从事建筑施工工作的，一般居住在建筑工地的简易工棚、地下室和未竣工的房屋中；大量自找住房的农民工住在相对廉价的“城中村”和郊区农民搭建的棚屋中，环境卫生和食物安全条件很差。农民工的城市生活处于“孤岛化”状态，他们穿最廉价的衣服，用最廉价的商品，吃最廉价的食物，住最廉价的房子，业余文化生活贫乏单调。很多农民工长期夫妻分居，有的虽同地打工，但因居住限制不能过正常的家庭生活。三是未能完全纳入城市计划生育服务体系，公共卫生服务不到位。目前城市的计划生育工作，主要针对本地城镇居民。农民工的计划生育工作，一直是一个难点和盲区。农民工计划免疫和妇幼保健等基本公共卫生服务的可及性很低。即便是在农民工服务工作比较好的上海市，2004年外来儿童的免疫接种率也只有65％，而当地户籍儿童的接种率已达到99％以上。
4.农民工维权工作困难重重。一是维权法制不健全。目前，涉及农民工的高发侵权案件，主要是工伤和劳资纠纷。按照《劳动法》规定，劳动争议案件必须经过劳动仲裁，才能向法院起诉。 但现行劳动争议仲裁时效60日的规定太短，使得众多农民工延误维权的时机。此外，仲裁、诉讼环节过多，必要程序全部走完一般需要1～2年，有的到案件终结时用人单位已不存在或相关责任人已无从查找，迫使农民工到处申诉告状。二是很难正常行使民主权利。农民工在企业里缺少主人翁的地位，劳动工资集体协商制度没有得到执行。许多民营企业特别是中小企业还没有建立工会组织。很多农民工在企业工作多年，成为技术骨干，但职位很难升迁。一些公有制企事业单位，把农民工划入另册，与原有的城镇职工待遇差别大，有的还不能参加职工（代表）大会，不能行使正常的民主管理权利。农民工作为城镇社区居民的民主权利也难以实现，很多农民工虽然已经成为当地常住人口，但不能参加社区民主选举和参与社会事务管理。三是侵犯人身权利的事时有发生。有些企业对农民工实行“封闭式”管理，限制人身自由，有的采取扣留身份证、搜身检查等非法手段，有的甚至随意体罚、打骂农民工。
5.农民工身份转换难。一是由于农民工就业稳定性差、流动性强，多数企业都还没有把农民工当作稳定的产业工人，农民工自身也缺乏这个意识。农民工大多在劳动密集型的加工业和建筑业就业，这些行业的很多就业岗位会随着产业更替和市场周期而频繁流动和变化。另外一些就业岗位，如某些服务业本身就是非固定、非正规的，需求大时农民工就要迅速增加，而需求急剧下降时他们又不得不返乡。在就业竞争日趋激烈的今天，许多农民工面临随时被解雇的风险。二是依附于现行户籍制度上的劳动就业、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面存在的一些不合理安排，使得进城农民工只能作为城市的临时暂住人口，不能享受与城镇居民平等的权利，难以成为在城镇中安居乐业的市民。
（二）上述问题产生的深层次原因
农民工是当前中国人数最多、社会奉献最大的劳动群体之一，也是合法权益最容易受到损害的弱势群体。农民工面临诸多问题的深层次原因，归纳起来主要有以下四个方面。
1.城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制根源。从根本上说，长期存在的城乡二元结构，造成了农村与城市、农民与市民种种不平等。城乡分割的户籍制度，是许多地方政府把外来人口和劳动力列在服务对象之外的主要原因。农民工既难以享受城镇职工的待遇，无法成为产业工人的“正规军”，也难以享受当地市民的待遇，不能融入城市社会成为新市民。现行的城市社会管理体制还带有计划经济年代的烙印和明显的城市偏向，没有把农民工纳入城市劳动就业服务、社会保障和其他公共服务之内。
2.现行相关法律不健全、法制不完善，是产生农民工问题的制度缺陷。按照完善社会主义市场经济体制的要求，中国在劳动保障立法上空白较多，已有的一些法规政策中还存在限制农民工的歧视性条款有待进一步清理，许多法律法规对改革开放以来新出现的农民工群体缺乏明确的法律保护条款。现行涉及劳动权益保障的具体规定，有的只是部颁规章，立法层次较低；有的没有上位法的依据，处罚条款过轻，不足以阻止企业主的违法侵权行为；特别是有法不依的状况相当严重。《劳动法》、《劳动监察条例》、《工会法》等法律法规对于农民工作为企业职工的工资标准、劳动安全、工伤医疗保险、劳动时间、休假权利和民主权利等都有明确规定，但事实上却存在普遍违法的现象。由于劳动执法体系不健全，执法监察力量严重不足，造成执法不严、违法不究的现象时有发生。全国目前劳动保障监察专职人员合计为1.7万人，而全国用人单位约2700万户，涉及劳动者3亿人，平均到每名监察人员身上，是1600户用人单位和17000名劳动者。深圳市宝安区现有各类工厂企业22500多家，外来务工人员300多万人，按规定全区需要配备300多名执法监察人员，但目前只有15人。此外，农民工依法维权的组织体系不健全，维权渠道不畅，维权环节复杂，维权成本过高，法律援助不力，尚未在全社会范围内形成一个依法维护农民工权益的大环境。
3.政府管理和职能转变不到位，是产生农民工问题的机制障碍。一些地方政府对于农民工的公共管理和服务严重缺位，在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都没有考虑到农民工的需要，在公共财政预算安排上也没有得到体现。20世纪90年代中期，城市建立或确定的对外来流动人口管理机构及管理重点是维护社会治安和稳定，管制多于服务，防范多于保护。特别是一些地方受片面追求经济增长速度的传统发展观和偏重于经济增长的干部考核体系等因素影响，只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民、富民，在处理劳资关系时往往偏向投资者和企业主一边，缺乏对农民工合法权益的有效保护。 加之一些地方领导往往把廉价劳动力和土地作为吸引投资的条件，认为提高劳动力工资和社会保障水平会削弱本地的经济竞争力、影响企业发展和外贸出口，所以对一些企业侵害农民工合法利益的事情重视不够。
4.农民工自身素质和组织化程度低，也是产生农民工问题的重要因素。与城市劳动力相比，农民工的文化水平不高，他们绝大多数外出前不掌握必要的专业技能，不了解工业生产的基本规范，不熟悉城市生活情况，往往只能从事体力劳动和技术简单的工作，在劳动力市场中处于弱势地位，没有与用人单位讨价还价的资本。农民工自身也往往因为劳动时间过长、劳动强度过大，客观上缺少学习的时间和条件，主观上也往往缺少自学成才、改变命运的意识和动力。 尤其是很多农民工在权益受到侵害时，不懂得通过合法手段和渠道保护自己，往往都是忍气吞声，有的则采取过激行为。总之，多数农民工自身既缺乏产业工人的意识，也缺乏产业工人必备的文化知识和技能素质，与工人阶级新成员的要求还有相当大的差距。
综上所述，农民工作为中国社会生产力中最积极、最活跃的群体，他们收入低下和权益缺失的状况如果不能尽快地得到有效改变，他们中的多数人如果不能逐步转化为正规的产业工人和安居乐业的市民，中国城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的趋势就不可能得到根本改变和扭转，农业弱质、农村落后、农民弱势的问题也不可能得到根本解决，将会延误中国全面建设小康社会和实现现代化的进程。因此，要充分认识解决农民工问题的重要性和必要性，增强解决农民工问题的紧迫感和责任感。同时，又要看到解决农民工问题的复杂性、艰巨性和长期性。农民工问题，是在改革发展进程中出现的，必须用进一步深化改革、加快发展的办法来解决，必须从政治和经济社会发展全局的高度统筹解决，必须积极稳妥、循序渐进、有针对性地逐步解决。
三、解决农民工问题的总体思路及目标
（一）解决农民工问题的总体思路
改革开放以来，党和政府对农民工问题的认识经历了一个不断深化的过程。适应建立社会主义市场经济体制的要求，尊重农民的实践和创造，从限制农民流动逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动，充分发挥市场机制配置劳动力资源的基础性作用，有力地促进了农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。中国农民工问题，涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变。解决好农民工问题是一个重大战略问题，这不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城市化的健康发展，关系到实现社会公平、公正与和谐，关系到中国工农联盟执政基础的巩固。必须立足改革发展稳定的全局，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化进程中解决好农民工问题的重大意义，进一步明确解决农民工问题的指导思想和战略思路。
1.坚持统筹城乡就业，把解决农村就业问题放在更加重要的地位。统筹城乡经济社会发展，解决好“三农”问题，关键是统筹城乡就业，解决好农村富余劳动力过多、农民就业不充分的问题。当前，中国经济发展正处在一个城乡就业矛盾凸显的时期，在未来比较长的时期内，都将面临沉重的就业压力。扩大就业是中国当前和今后长期的重大而艰巨的任务。从中国城乡人口的年龄结构和劳动力的供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。因此，解决中国的就业问题，关键是解决农村的就业问题。如果农村大量富余劳动力得不到消化，“人往哪里去”的问题得不到解决，农民的富裕、农村的全面小康就只能是一句空话，全面建设小康社会的目标就会落空。 在就业问题上，必须改变和摈弃重城市、轻农村的传统观念和做法，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。国家和各地区制定国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把增加农民就业纳入就业计划的考核体系，把促进农民就业作为就业工作的重要目标，实行城乡统筹就业。 这就要尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度，真正把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置上，给予更多的关注和支持。
2.坚持异地转移与就地转移相结合，大力发展乡镇企业和县域经济。目前，中国近2亿农村富余劳动力在本地从事非农产业或外出务工，实现了职业的转变，这在发展中国家是了不起的巨大成就。坚持就地转移与异地转移相结合，多渠道并举，广开就业门路，是改革开放以来中国解决农民就业问题的一条重要经验，是符合中国国情的农村富余劳动力转移的一条成功道路。近年来，跨地区流动就业的异地转移形式，已成为农村劳动力转移的主要形式，对中西部地区来讲更是如此。中国城乡、地区之间发展不平衡，不同地区就业机会差别大，在今后相当长的一个时期内，农民工还会继续主要流向沿海经济发达地区和大中城市。但应当看到，县域人口占全国人口的70％以上，县域社会总产值占全国社会总产值的50％以上。通过大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村富余劳动力就地转移，在未来很长一个时期仍是中国农村富余劳动力转移的一条不可忽视的重要渠道。浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份省内农村劳动力就地、就近转移的占到90％。中国需要向城镇转移的人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。
因此，在鼓励农民跨地区流动、进入大中城市就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断壮大县域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地转移。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本升高，沿海发达地区的某些劳动密集型产业开始向中西部转移。虽然这种产业转移还刚刚开始，但一定要充分认识产业转移对推动产业结构调整、形成地区间合理的产业分工、促进区域经济一体化、优化国家生产力布局和调节人口流向的重大意义。要因势利导，在继续鼓励中西部农村富余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区将符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农民就地、就近转移就业创造条件。
3.坚持大中小城市和小城镇协调发展，促进农民向城镇合理有序流动。城镇化是一个经济社会结构转型的过程，其核心就是农村人口转化为城市人口的过程。中国城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。近年来，流向大中城市务工的农民占到了外出农民工的2／3.加快推进城镇化进程，让更多的农民工成为产业工人的新成员和安居乐业的新市民，是解决农民工问题的根本出路。 必须打开城门，疏通农民进城渠道，由限制农民进城转向吸纳农民进城。
按照世界城市化发展的一般规律，工业化中期阶段，适度扩张大城市是适宜的。大城市聚集效应高，就业机会多，中国还会有部分农村人口向大城市转移。但是，不能将城镇化片面理解为发展大城市。中国农村人口众多，不可能都集中在大城市。城市规模过大，必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。目前，农民流入大城市主要还是以打工为主，真正希望在大城市定居的农民工只是少数。考虑到大城市生活成本高，农民工收入低，今后真正能够吸引农民到城市定居的还是各类中小城市和小城镇。为了促进农民向城镇有序转移，必须进一步深化对城镇化一般规律和中国特色城镇化道路的认识，坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步形成合理的城镇体系，引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移。要继续发挥大城市的辐射带动作用，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，有重点地发展县域内的中心镇。改革开放以来，小城镇的大量涌现和迅速发展，吸收了大批农村劳动力，成为推进城镇化的重要途径。目前，建制镇的常住人口已经分别占全国人口的22％、农村人口的32％。要以现有的县城和少数中心建制镇为重点，加快小城镇发展步伐，切实发挥小城镇在转移农村富余劳动力，推动中国城市化进程中的作用。
4.坚持推进城乡配套改革，逐步消除农民进城就业和居住的体制性障碍。世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征，就是农业劳动力向非农产业和城镇转移。中国长期以来实行的是城乡分割的户籍管理制度，现在农民虽已进城务工，但身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工的产生，有历史必然性，又有中国特色，大量农民工在城乡之间流动就业的现象在中国将长期存在。必须看到，大量农民工长期不被城市接纳乃至受到歧视，融不进城市社会，享受不到应有的权利，将会累积很多矛盾。这种状况不解决，不仅农民工自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态，而且处理不好可能造成不稳定因素。因此不应该继续维护、甚至固化原有的城乡分割体制，而应从中国国情出发，顺应工业化、城镇化的客观规律，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，并深化户籍制度改革，逐步放宽农民工进城就业和定居的条件，首先应该打破户籍限制，让农民工享受到基本的社会保障和城市公共服务，使农民工和其他职工同工同酬同权，在城市安居乐业。 这就要求积极推进城乡配套改革，推进体制改革和制度创新，逐步改变城乡二元结构，建立惠及农民工的公共服务体制，切实解决农民工的切身利益问题，促进社会主义新农村建设，促进城市社会安定和谐与健康发展。
5.坚持依法维护农民工合法权益，创造进城农民与城市居民正常交往、融洽相处的社会氛围。侵害农民工合法权益引发的社会矛盾，已成为影响社会稳定的一个突出问题。农民工已经成为中国社会转型时期出现的一个有别于农民和城市居民的最大的社会群体。他们已工作生活在城市，但却与农村有着亲属、土地和社会人际关系的联系；他们进入城市就业，但却处于城市社会中的边缘状态。农民工的这种特殊身份和地位，使得他们对城乡社会稳定有着特殊的影响。可以说，农民工合法权益保护问题处理得好，国家的稳定就有了更加坚实的支撑。农民工能够在平等的基础上与城市居民正常交往、融洽相处，整个社会的和谐才有了更加牢固的基础。保障农民工合法权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。必须坚持依靠法律的强制力、约束力来维护农民工合法权益。要在法律层面规范劳动关系，健全劳资纠纷协调机制。要强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。要把农民工作为常住人口的一部分公平对待，取消各种损害其权益的规定，建立覆盖全体农民工的公共服务制度。要发挥社区的社会整合功能，将农民工组织起来，参与社区公共活动，促进在平等基础上与城市居民正常交往、互信互助、相互融合。只有这样，才能从根本上消除城乡隔阂，缩短农民市民化的过程，减少身份转变过程中的痛苦，使中国的工业化、城镇化和现代化进程平稳顺利推进。
6.坚持不断提高农村劳动力素质，把农村人口压力转化为人力资本优势。提高农民工自身素质，对解决农民工问题至关重要。农民工素质不高源于中国农村劳动力素质不高。2003年，中国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75％。 目前，农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的竟高达76.4％，而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70％以上。人力资本的提高对经济增长的贡献，远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。制定经济发展政策不仅要注重通过加快经济增长吸纳更多的劳动力，而且要高度重视人力资本开发对经济增长的巨大作用。当前农村人力资源状况难以适应现代农业发展、城镇化进程、产业结构升级的需要，必须坚决摈弃仅仅依靠廉价劳动力来提升企业和产品竞争力的思维定势。只有全面提高农村劳动力的综合素质，才能为中国制造业发展不断提供合格的产业工人，才能使中国产品在国际市场上有更强的竞争力，才能增强农民进城就业后自我维权的能力，才能不断为城市输送文明合格的新市民，才能进一步解放和发展农村生产力。要把提高农村九年制义务教育水平、逐步普及高中阶段教育、积极发展农村职业技术教育、建立完善的农村劳动力就业培训体系作为经济社会发展和国民教育体系中一项最基础、最根本的工作来抓。这项工作的重大战略意义将随着中国现代化进程的推进逐渐显现出来，要有战略眼光和重大政策举措。
7.坚持保障农民工的土地承包权，减轻农民进城务工就业和社会稳定的风险。进城务工农民，大多处于“亦工亦农”状态。农民工在城镇就业还不稳定，保障他们的土地承包权，使他们不失去土地这一最基本的生活保障，在城乡之间进退有路，对保持农村乃至整个社会稳定意义重大。农民工在城乡之间双向流动，不仅降低了农民进城的成本，而且有利于为城市提供更具弹性的劳动力供给，有利于防止在城市出现庞大的失业人群和有些国家那种城市“贫民窟”，有利于分散快速城市化过程中的压力和风险。农村劳动力在城乡之间流动就业将长期存在，稳定农民土地承包经营权的政策不可动摇。这样做并不是要固化家庭小规模土地经营方式。随着中国工业化、城镇化的不断推进，会有越来越多的农村人口在城市沉淀下来，这将为土地使用权的流转和实行适度规模经营创造条件。毫无疑问，这将是一个相当长的过程，切不可操之过急，更不可拔苗助长。土地使用权的流转一定要坚持依法、自愿、有偿的原则。
（二）解决农民工问题的目标要求和指导方针
解决农民工问题的总体目标要求应当是：深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，坚持立足中国现阶段的国情，坚持以人为本的施政理念，坚持统筹城乡发展的方针，坚持完善政策、改革体制和创新制度，积极解决农民工面临的问题。要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用；建立促进农村劳动力转移就业的培训体系，大力培养高素质的劳动者和技能型人才；建立保障农民工合法权益的执法监督机制，彻底解决有法不依、执法不严、违法不究的问题；建立惠及农民工的城市公共服务体制，全面加强政府对农民工的管理和服务工作。要进一步拓宽农村富余劳动力转移渠道，引导农村劳动力合理有序流动，逐步改变城乡分割的二元结构，为从根本上解决“三农”问题，促进社会主义新农村建设，为推动中国特色的工业化、城镇化健康发展，为顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标而努力。
农民工问题的解决，将贯穿于全面建设小康社会和现代化的全过程。在工作上，应当坚持的指导方针如下：
1.公平对待，一视同仁。尊重和维护农民工的合法权益，体现社会公平和正义，不仅两亿多农民工高兴，而且八亿多农民也高兴。公平对待，就是城市政府应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，逐步做到公平对待、权利平等。必须在全社会树立理解农民工、尊重农民工、善待农民工的意识，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使农民工和城市职工享有同等的权利和义务。一视同仁，就是注重对农民工的尊重与爱护，以对农民工深厚的感情和高度负责的精神，着力解决关系农民工切身利益的突出问题。不仅要使农民工得到眼前的实惠，而且要有利于长远发展；不仅要使农民工获得经济利益，而且要保障他们的政治和文化权益。绝不能以牺牲农民工的合法权益为代价换取经济的发展。这不仅要体现在用人单位的用人观念上，也要体现在各项涉及农民工的政策措施中，体现在各地方各部门的工作中。
2.强化服务，完善管理。长期以来，面对日益庞大的农民工队伍，许多地方和部门存在重管理、轻服务的倾向，要切实转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理。强化服务，就是政府要提供全方位、多层次、适时到位的服务，帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，使他们能够在城市安居乐业。要为农民工提供真实可靠的就业信息，根据市场需要为他们提供就业培训，保障他们的基本权益，尊重农民工自主就业，鼓励农民工返乡创业。 完善管理，就是要在管理体制上实现由以治安为主的防范式管理向以政府为主导的服务型管理转变，在公共产品提供上实现由面向城镇户籍人口向面向包括农民工在内的所有常住人口转变。同时，要寓管理于服务之中，加强对农民工的引导和教育。要发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件，使他们尽快适应在城市工作、生活的新要求。
3.统筹规划，合理引导。 中国的国情决定了在工业化、城镇化过程中，必须坚持“两条腿走路”的方针，坚持大中小城市和小城镇协调发展，坚持农村劳动力异地转移与就地转移相结合。统筹规划，就是中央要从政治和经济社会发展全局的高度通盘做出决策，采取综合性、针对性强的有力措施解决农民工问题。农民工问题具有普遍性、全局性、长期性，仅依靠一个部门、一个地方的决策很难解决，需要发挥中央和地方两个积极性。 合理引导，就是既要积极引导农民进城务工和安居乐业，又要大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村劳动力在当地转移就业，还要坚持农村基本经济制度，依法保障农民工的土地承包权，保证农民出得去、回得来。实现农村劳动力合理有序的双向流动就业，既能防止大量农民工盲目涌进城市，又能规避农民工在城市失业带来的风险，也能避免一些国家出现过的大城市人口膨胀、贫富悬殊的现象。
4.立足当前，着眼长远。农村富余劳动力转移流动将是一个长期的历史过程，应该坚持当前和长远相结合、方向性和操作性相统一。同时又要看到，中国地域辽阔，各地经济社会发展不平衡，农民工输出地和输入地面临的情况大不一样。立足当前，就是一定要考虑到各地差异，从实际出发确定工作方针，首先抓紧解决农民工受歧视和权益保障方面面临的最直接、最现实的问题。 着眼长远，就是要着力依靠改革和发展，逐步从根本上解决产生农民工问题的体制性和制度性根源，特别是对有些暂时解决不了的问题，要指出政策方向和解决的思路，为今后和各地进一步探索留有空间。解决农民工问题的相关的制度和政策设计，不能脱离社会主义初级阶段的基本国情，既要有责任感和紧迫感，又要看到艰巨性和复杂性，做到尽力而为，量力而行，区别轻重缓急，有计划、有步骤地加以解决。
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